II OSK 2543/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 541/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r. nr XVI/181/2019 w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1. uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 541/21 oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z 12 września 2019 r. nr XVI/181/2019 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej: uchwała lub uchwała krajobrazowa). Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę krajobrazową, zarzucając w szczególności naruszenie: a) art. 32 ust. 1 i ust. 2 in fine Konstytucji RP w zakresie równego traktowania w przypadku, w jakim uchwała: różnicuje współczynniki posadowienia tablic i urządzeń reklamowych wprowadzając na mocy § 21 ust. 5 oraz § 29 ust. 5 uchwały uprzywilejowane zapisy względem obiektów, które posiadają powierzchnię zabudowy przekraczającą 500 m2, podczas gdy obie restauracje strony skarżącej posiadają powierzchnie: 450 i 449 m2; dopuszcza na mocy § 32 ust. 2 pkt 3 uchwały oświetlenie LED przy jednoczesnym wprowadzeniu ograniczeń względem istniejącego oznakowania restauracji strony skarżącej – co zarazem narusza zasady konkurencji i stanowi obrazę art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: upzp); b) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) poprzez wprowadzenie nadmiernych ograniczeń dotyczących ustalenia zasad, warunków i liczby dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych (a przez naruszenie prawa własności w zakresie stosowania nieproporcjonalnych środków ograniczających to prawo); c) art. 37a ust. 9 upzp, gdyż zaskarżona uchwała nie uwzględniła wskazanych wyżej okoliczności w przepisach dostosowawczych, a w szczególności nie wyróżniła w § 32 ust. 2 odmiennych okresów dostosowawczych w zależności od tego, czy mamy do czynienia z szyldami oraz czy tablice i urządzenia reklamowe były w dniu wejścia uchwały legalnie posadowione na podstawie ostatecznych pozwoleń budowlanych; d) naruszenie władztwa planistycznego (art. 1 upzp) oraz delegacji ustawowej, a także art. 4 ust. 1 ustawy z 9 maja 2010 r. o informowaniu o cenach towarów i usług, w zakresie w jakim wprowadza nadmierne ograniczenia niepozwalające osiągnąć prawnie określonych celów dotyczących ochrony krajobrazu, a przez to naruszenie zasady proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju przy braku uwzględnienia innych prawnie chronionych wartości wynikających z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 upzp. Skarżąca podała, że na terenie Tarnowa posiada dwie restauracje: jedną przy al. [...] (własność działki [...] i [...]), znajdującą się w obszarze [..] (§ 28 uchwały dotyczący reklam i § 29 uchwały dotyczący szyldów) oraz drugą przy ul. [...] (część działki [...] w dzierżawie), znajdującą się w strefie [...] (§ 20 - dla reklam i § 21 - dla szyldów). 1.3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie zarzutu dotyczącego § 32 ust. 2 pkt 3 uchwały i oddalenie skargi w pozostałej części. 1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne, z którym wystąpił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 166/18. 1.5. Postanowieniem z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 541/21 podjęto postępowanie sądowe. 1.6. Sąd Wojewódzki oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 stwierdził, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jednakże stwierdzenie pominięcia prawodawczego nie wywołuje skutku derogacyjnego dla przepisu. Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nie podzielono zarzutu strony skarżącej, że wprowadzenie w § 21 ust. 5 oraz § 29 ust. 5 uchwały kryterium powierzchni zabudowy przekraczającej 500 m2, jest zapisem dyskryminującym stronę skarżącą. W tym zakresie sytuacja wszystkich podmiotów spełniających wskazane kryterium jest jednakowa. Odniesienie się w uchwale do terenów zieleni ustalonych w Studium służyło jedynie jasnemu i prostemu określeniu terenów chronionych przed chaosem reklamowym. To zaskarżona uchwała, a nie Studium ukształtowała sytuację prawną skarżącej w tym zakresie. Sąd I instancji stwierdził, że przepis § 32 ust. 2 pkt 3 uchwały nie narusza żadnego przepisu prawa i nie pozostaje w sprzeczności z § 5 pkt 1 lit. k uchwały oraz rozstrzygnięciem uwag nr 23, 24 i 51. Nie został również uwzględniony zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 upzp, a to wobec faktu, że zaskarżona uchwała nie wyróżniła w § 32 ust. 2 odmiennych okresów dostosowawczych w zależności od tego, czy mamy do czynienia z szyldami oraz czy tablice i urządzenia reklamowe były w dniu wejścia uchwały legalnie posadowione na podstawie ostatecznych pozwoleń budowlanych. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 37a ust. 1, 2, 3 i 9 oraz art. 1 ust. 3 upzp, poprzez uznanie za legalne zapisów § 13, § 20, § 21 ust. 1-5 oraz § 29 ust. 1-5 oraz § 32 ust. 2 uchwały krajobrazowej, które poprzez wprowadzone tam zakazy i warunki reklamowe nie uwzględniają w sposób wystarczający: przeznaczenia terenu pod funkcję usługową oraz dotychczasowego sposobu wykorzystania terenu i jego cech, w tym powierzchni nieruchomości wynoszących ok. 450 m2 systemu istniejącego oznakowania na budynku oraz terenie znajdującym się wokół; istoty prowadzonej działalności w postaci systemowych usług gastronomicznych, oraz prawa własności; legalności oznakowania w postaci szyldów; b) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i władztwa planistycznego poprzez ograniczenie zapisami uchwały własności oraz działalności gospodarczej skarżącej w sposób nadmierny; c) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) w zakresie ograniczenia uprawnień właścicielskich; d) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 upzp poprzez pominięcie istniejącego legalnie oznakowania oraz zagospodarowania i cech terenu, e) art. 22 Konstytucji RP poprzez prawnie nieuzasadnione, nadmierne wkroczenie w istotę prowadzonej działalności gospodarczej o charakterze systemowym, opierającej się na sprzedaży i usługach gastronomicznych dla kierowców, f) art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 versus 6 i 7 upzp, to zaś w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju oraz wykroczenie poza prawem dopuszczalne granice władztwa planistycznego, a zatem niewłaściwie zastosowano ww. przepisy, gdyż w imię walorów krajobrazowych nie uwzględniono innych prawnie chronionych wartości, w tym walorów ekonomicznych i prawa własności, g) art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ust. 5 oraz art. 37a ust. 2 upzp poprzez naruszenie zasady władztwa planistycznego oraz delegacji ustawowej wynikającej w zakresie w jakim uchwała krajobrazowa odsyła w § 13 do zapisów Studium. Jednocześnie stanowi to obrazę art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż studium nie jest źródłem prawa; h) art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1, 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwe przyjęcie przez WSA w Krakowie, że mocą aktu prawa miejscowego nie doszło do dyskryminacji skarżącej w zakresie wprowadzonych w stosunku do niej ograniczeń; 2) prawa procesowego, w sposób istotny dla rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: Ppsa) oraz art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez uchylenie się od merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, które w szczególności polega na pominięciu skonkretyzowanej sytuacji prawnej skarżącej wynikającej z wprowadzenia zapisów dotyczących jej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W piśmie z 5 marca 2025 r. Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że mocą wyroku z 25 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 3042/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1452/20 i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z 12 września 2019 r. nr XVI/181/2019 w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, a wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. przepisów spowodowało bezprzedmiotowość prowadzonego w tym zakresie w niniejszej sprawie postępowania sądowego. Ponowna kontrola legalności tej części uchwały spowodowałaby wystąpienie przesłanki skutkującej jego nieważnością na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 Ppsa. Nie można bowiem oceniać merytorycznie zarzutów skargi, kiedy w momencie orzekania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zaistniała sytuacja, że nie ma w obiegu prawnym zapisów przedmiotowej uchwały, które zostały zaskarżone również w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w tym zakresie i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. 4.2. W związku z powyższym bezprzedmiotowa stała się analiza zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych skarżącej w jej dwóch restauracjach. 4.3. Natomiast w pozostałym zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącej, a dotyczącym ograniczania możliwości umieszczania kolejnych tablic i urządzeń reklamowych oprócz tych istniejących legalnie w dacie wejścia w życie uchwały, to NSA w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Rację ma oczywiście skarżąca, że stopień ingerencji urbanistycznej i ograniczeń wykonywania prawa własności należy postrzegać w kontekście wskazanych przez skarżącą konkretnych nieruchomości tj. przy al. [...] (działki [...] i [...]) i ul. [...] (cz. dz. [...] w dzierżawie). Kluczowe znaczenie ma to, że w odniesieniu do istniejących urządzeń w ogóle nie mają zastosowania § 20, § 21, § 28 oraz § 29 uchwały krajobrazowej. Te funkcjonujące legalnie urządzenia i tablice reklamowe mogą być remontowane i konserwowane tak, aby znajdowały się we właściwym stanie technicznym. Należy też podkreślić, że oprócz możliwości zachowania dotychczasowych tablic i urządzeń reklamowych uchwała krajobrazowa nie obejmuje swoim zakresem tablic z cenami. Umieszczenie cennika wzdłuż linii drive jest formą realizacji publicznoprawnego obowiązku przedsiębiorcy o informowaniu konsumentów o cenach. 4.4. Uwzględniając powyższe nie sposób skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, jak i ograniczenia działalności gospodarczej, skoro restauracje i towarzyszące im oznakowanie mogą istnieć na dotychczasowych zasadach. W granicach wykazanego interesu prawnego wprowadzone ograniczenia nie naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji, prawa własności, jak i nie mają charakteru dyskryminującego. Trzeba mieć na uwadze, że tak szyldy, jak generalnie tablice i urządzenia reklamowe, funkcjonują na styku przestrzeni publicznej z przestrzenią indywidualną (prywatną). Wartość tablicy lub urządzenia reklamowego leży w jego bliskości do publicznych arterii komunikacyjnych, bycia w zasięgu wzroku z miejsc publicznych. W tym aspekcie operatorzy tych nośników korzystają z sąsiedztwa z przestrzenią publiczną. Dlatego uznać należy za dopuszczalne narzucanie pewnych ograniczeń w korzystaniu z prywatnych nieruchomości w imię interesu publicznego. W pełni należy się zgodzić z Sądem Wojewódzki, że uchwały krajobrazowe mogą zakazywać eksponowania określonych typów nośników reklamowych, jak również ustalać ich dopuszczalne wymiary, gdyż ustalenia takie mieszczą się w pojęciu zasad i warunków sytuowania nośników reklamowych, o których mowa w art. 37a ust. 1 upzp. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość. Należy też podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że odniesienie się w uchwale krajobrazowej do terenów zieleni ustalonych w Studium służyło jedynie czytelnemu określeniu terenów chronionych przed chaosem reklamowym. To zaskarżona uchwała, a nie Studium ukształtowała sytuację prawną skarżącej w tym zakresie. 4.5. Tym samym zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 upzp, art. 22 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 versus 6 i 7 upzp, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ust. 5 i art. 37a ust. 2 upzp, art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1, 3 upzp są nieusprawiedliwione. 4.6. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez uchylenie się od merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa. Od strony formalnej ma ono charakter wzorcowy, ponieważ daje możliwość w pełni przeanalizowania motywów jakimi kierował się Sąd Wojewódzki oddalając skargę. A skonkretyzowana sytuacja skarżącej dotycząca w istocie zrealizowanych legalnie tablic i urządzeń reklamowych nie miała, jak zostało to już wyjaśnione, znaczenia dla oceny uchwały w zakresie niedotyczącym mechanizmu dostosowawczego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i co kluczowe w tym względzie, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną w tym zakresie oddalił (punkt 2 sentencji wyroku). Ponadto na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt 3 sentencji wyroku).