I SAB/Op 11/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Opolu do rozpoznania wniosku M. N. z dnia 12 grudnia 2024 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego M. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. N. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Opolu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący, pismem z 12 grudnia 2024 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej jako: "u.d.i.p."), skierował do Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Opolu (dalej jako: "organ") podanie o treści: "(...) zwracam się do państwa z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji: 1) Wszelkiej korespondencji prowadzonej pomiędzy Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Opolu, a Centralą Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie w zakresie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta O. działek położonych w obrębie P. o numerach ewidencyjnych a i b, wpisanych do księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. o numerze: [...]; Niniejszy wniosek dotyczy w szczególności korespondencji prowadzonej w sprawach o sygnaturach: a. [...] b. [...]; c. [...] (sygnatura Agencji Nieruchomości Rolnych). 2) Listy lub list zleceń sporządzenia operatów szacunkowych lub wycen nieruchomości dla nieruchomości o numerach ewidencyjnych a i b, wpisanych do księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. o numerze: [...], lub w razie nieprowadzenia ww. zestawienia, przesłanie odpowiednich dokumentów, wykazujących kiedy i komu zostało zlecone opracowanie operatu szacunkowego lub wyceny nieruchomości dla ww. nieruchomości w latach 2014-2024 włącznie. 3) Operatów szacunkowych lub wycen nieruchomości dla nieruchomości o numerach ewidencyjnych a i b, wpisanych do księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. o numerze: [...] sporządzonych na zlecenie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub jego poprzedników prawnych w latach 2014 - 2024 włącznie. Wyżej wymienione informacje w formie skanów lub plików komputerowych należy udostępnić w drodze mailowej na adres e-mail [...]". Pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. organ poinformował skarżącego, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Organ zaznaczył, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji. W odpowiedzi na pismo organu skarżący, pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. wskazał, że przekazana przez KOWR OT Opole odpowiedź została skonstruowana w sposób niepoprawny zarówno pod względem formalnym i merytorycznym ze względu na to, że treść jego wniosku wskazywała nie na całe akta postępowania, lecz na konkretną dokumentację zawartą w tych aktach, w postaci prowadzonej korespondencji. Ponadto, zdaniem skarżącego, pominięto żądanie udostępnienia dokumentów związanych ze zleceniem sporządzenia operatów szacunkowych, a także żądanie udostępnienia operatów szacunkowych lub wycen nieruchomości objętych wnioskiem. Następnie, pismem z dnia 27 stycznia 2025 r., skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. W treści skargi wniósł między innymi o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ wskutek braku rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej wart. 154 § 6 p.p.s.a. Pismem z dnia 4 lutego 2025 r. organ przesłał skarżącemu, na wskazany adres e-mail, wnioskowane informacje, tj.: 1) korespondencję prowadzoną pomiędzy Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Opolu a Centralą Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie, w zakresie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta O. działek położonych w obrębie P. o numerach ewidencyjnych a i b wpisanych do księgi wieczystej numer [...], tj.: - pismo KOWR OT Opole z dnia 2 września 2020 r., Nr [...] wraz z wnioskiem z sierpnia 2020 r., Nr [...] o szczególne pełnomocnictwo Dyrektora Generalnego na nieodpłatne przekazanie jednostce samorządu terytorialnego nieruchomości Zasobu WRSP, - pismo KOWR OT Opole z dnia 18.09.2020 [...], - pismo Centrali KOWR Nr [...] stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 05.10.2020 r., znak sprawy [...], - wniosek KOWR z dnia 16.02.2021 r. NR [...] o szczególne pełnomocnictwo Dyrektora Generalnego na nieodpłatne przekazanie jednostce samorządu terytorialnego nieruchomości Zasobu WRSP, - pismo KOWR OT Opole z dnia 25.02.2020 r. (wysłano 25.02.2021 r.) NR [...] o wycofanie wniosku z dnia 16.02.2021 r., - pismo Centrali KOWR z dnia 26.02.2021 r. Nr [...]. 2) Operaty szacunkowe nieruchomości o numerach ewidencyjnych a i b, księga wieczysta nr [...], w których treści znajduje się informacja kiedy, komu zostało zlecone opracowanie operatu szacunkowego dla ww. nieruchomości w latach 2014-2024 włącznie oraz 3) Operaty szacunkowe nieruchomości dla działek nr a i b księga wieczysta nr [...] sporządzonych na zlecenie KOWR w latach 2014-2024 włącznie, tj.: - Operat szacunkowy nieruchomości gruntowej położonej w obrębie P. działki nr: b, a, c o łącznej pow. 7,0526 ha, sporządzony przez J. B., na podstawie umowy nr [...] w O.; - Operat szacunkowy nieruchomości gruntowej położonej w obrębie P. działki nr: a, b o łącznej pow. 6,8216 ha, sporządzony przez S. Z., na podstawie umowy nr [...]; - Operat szacunkowy nieruchomości gruntowej położonej w obrębie P. działki nr: b, a, c o łącznej pow. 7,0526 ha, sporządzony przez J. B., na podstawie umowy nr [...] w O. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, oddalenie skargi w pozostałym zakresie oraz obciążenie strony kosztami postępowania zgodnie z ich udziałem w sprawie na zasadzie art.199 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej, a podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (por. art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie ww. kwestie. Sąd nie ma wątpliwości, że Krajowy Ośrodek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jego status, jako państwowej osoby prawnej będącej agencją wykonawczą, potwierdza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 294). W strukturze Krajowego Ośrodka wyodrębnia się m.in. jednostki organizacyjne - oddziały terenowe Krajowego Ośrodka działające w każdym województwie (art. 5 ust. 1 pkt 2 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa). Oddziałem terenowym Krajowego Ośrodka kieruje dyrektor przy pomocy zastępców (art. 5 ust. 1 pkt 2 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa). Na tej podstawie, zasadny jest wniosek, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Oddział Terenowy Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Opolu jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonej działalności. W jego imieniu informacji publicznej udziela kierujący nim jednoosobowo Dyrektor Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Opolu. W dalszej kolejności ustalenia przez Sąd wymagało to, czy objęta żądaniem skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy z u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. W szczególności udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Nadto informacją publiczna są informacje o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz o pochodzącym z dysponowania tym majątkiem majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Mając na uwadze powyższe - w ocenie Sądu - niewątpliwie informacja, której skarżący domagał się w swym wniosku jest informacją publiczną. Skarżący wnosił bowiem o informację dotyczącą: korespondencji prowadzonej pomiędzy Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Opolu, a Centralą Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie w zakresie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta O. działek położonych w obrębie P. o numerach ewidencyjnych a i b, wpisanych do księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. o numerze: [...]; listy lub list zleceń sporządzenia operatów szacunkowych lub wycen nieruchomości dla nieruchomości o numerach ewidencyjnych a i b, wpisanych do księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. o numerze: [...], lub w razie nieprowadzenia ww. zestawienia, przesłanie odpowiednich dokumentów, wykazujących kiedy i komu zostało zlecone opracowanie operatu szacunkowego lub wyceny nieruchomości dla ww. nieruchomości w latach 2014-2024 włącznie; operatów szacunkowych lub wycen nieruchomości dla nieruchomości o numerach ewidencyjnych a i b, wpisanych do księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. o numerze: [...] sporządzonych na zlecenie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub jego poprzedników prawnych w latach 2014 - 2024 włącznie. Zapytanie dotyczyło zatem zasad związanych z wykonywaniem zadań funkcjonowania Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Opolu jak i majątku publicznego, którym gospodaruje. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) organ tłumaczył tym, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Uznał, że tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Organ zaznaczył, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Sąd dostrzega, że w reakcji na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 12 grudnia 2024 r., organ udzielił odpowiedzi, choć dopiero po wywiedzeniu skargi na bezczynność organu i po jej otrzymaniu w dniu 4 lutego 2025 r. Przesłał bowiem skarżącemu żądaną informację na adres poczty elektronicznej. Powyższym ustaleniom skarżący nie zaprzeczył. W efekcie, dopiero w dacie 4 lutego 2025 r., stan bezczynności ustał. W sprawie nie miał zastosowania przy tym art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ("Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku"). Organ nie skorzystał z tego przepisu. Nie wyznaczył stronie nowego terminu załatwienia sprawy z jej wniosku z dnia 12 grudnia 2024 r. i nie podał przyczyn zwłoki. Organ obowiązywał zatem termin podstawowy ustawowy (14 dni), który bezskutecznie minął z dniem 26 grudnia 2024 r. (czwartek). Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw, by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i to mimo, że organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w oczekiwanej przez skarżącego formie (pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił złej woli ani lekceważenia strony. Nie można zatem dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Oceniając tę okoliczność, Sąd wziął też pod uwagę fakt, że organ udostępnił żądaną informacje niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność, czego skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie negował. Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie odnoszącym się do żądania wymierzenia organowi grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast o kosztach postępowania w pkt 5 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.