II SA/Sz 65/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 25 września 2024 r. nr VIII/62/24 w przedmiocie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko na terenie Gminy Dziwnów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Dziwnów na rzecz skarżącego Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Dziwnowie (dalej: "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej: "p.o.ś.") podjęła w dniu 25 września 2024 r. uchwałę nr VIII/62/24 w sprawie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko na terenie Gminy Dziwnów. Zgodnie z § 1 uchwały, wprowadza się na terenie Gminy Dziwnów ograniczenie czasu funkcjonowania instalacji i korzystania z urządzeń budowlanych, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko w okresie od 15 czerwca do 15 września, od poniedziałku do soboty, od godz. 17.00 do godz. 9.00 następnego dnia, a w dni świąteczne wprowadza się całkowity zakaz korzystania z ww. urządzeń. Stosownie zaś do § 2 uchwały, ograniczeń określonych w § 1 nie stosuje się do urządzeń i instalacji zlokalizowanych w lokalach zabezpieczonych przed wydostaniem się hałasu na zewnątrz budynku. W uzasadnieniu do uchwały organ wskazał, m.in., że jednym z najbardziej uciążliwych czynników w mieście jest hałas, którego istotnym źródłem są funkcjonujące instalacje i urządzenia budowlane. Powodują one duże niedogodności w codziennym funkcjonowaniu mieszkańców a w szczególności przebywających turystów miejscowości wchodzących w skład Gminy Dziwnów, głównie w porze nocnej, z powodu zakłócania ciszy, a tym samym obniżenia komfortu i jakości życia i wypoczynku. Uchwała ma na celu ograniczenie występowania negatywnych zjawisk dla ww. mieszkańców w godzinach zwyczajowo przeznaczonych na spoczynek nocny, tzn. okresie od 15 czerwca do 15 września od godziny 17.00 do 9.00 od poniedziałku do soboty oraz wprowadza się całkowity zakaz korzystania z ww. urządzeń w dni świąteczne. Uchwała została opublikowana w dniu 8 listopada 2024 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego pod poz. 5301. W dniu 20 grudnia 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski (dalej zwany: "Wojewodą") wystąpił za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na wskazaną uchwałę nr VI11/62/24 z 25 września 2024 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej z prośbą o udzielenie wyjaśnień, na jakiej podstawie organ uznał, że emitowany przez urządzenia budowlane hałas na terenie Gminy może negatywnie oddziaływać na środowisko, w szczególności, czy przed podjęciem przedmiotowej uchwały przeprowadzone zostały analizy i badania poziomu hałasu z tych urządzeń.W odpowiedzi organ wyjaśnił, że w ostatnim czasie nastąpił gwałtowny wzrost inwestycji budowlanych, które - przy wykorzystaniu tzw. "ciężkiego sprzętu" - trwają kilka lat. Prace te są często prowadzone w porze nocnej i w czasie świąt, co prowadzi do zmęczenia i frustracji mieszkańców. Powyższe było powodem podjęcia przedmiotowej uchwały. Według Wojewody, uzasadnienie sporządzone do uchwały, jak i wyjaśnienia Przewodniczącego Rady, wskazują, że przed wydaniem kwestionowanego aktu nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek badania i analizy hałasu z instalacji i urządzeń budowlanych, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że emitowany z nich hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Brak było przesłanek do podjęcia uchwały w tym zakresie. Skargi mieszkańców oraz turystów nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko, a w konsekwencji do podjęcia uchwały w oparciu o art. 157 p.o.ś. Dalej Wojewoda powołał się na pogląd judykatury, według którego art. 157 ust. 1 p.o.ś., nie może być odczytywany w ten sposób, że przyznaje radzie gminy możliwości wprowadzania ograniczeń co do czasu funkcjonowania wszelkich instalacji mogących emitować, czy też emitujących hałas, nawet uciążliwych. Odnosi się on bowiem wyłącznie do instalacji lub urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Dopiero ustalenie, że emitowany hałas z tego typu instalacji lub urządzeń przekracza dopuszczalne granice poziomów hałasu w środowisku, których normy określono w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, może stanowić podstawę, do wydania przez radę gminy aktu przewidzianego art. 157 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Wojewody, bez dokonania pomiaru i analiz nie jest zatem możliwe ustanowienie ograniczenia na mocy wskazanego wyżej przepisu. Organ zobowiązany był do wykazania tych instalacji i urządzeń, które negatywnie oddziałują na środowisko. Z tego względu zaskarżona uchwała nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem istotnie narusza art. 157 ust. 1 p.o.ś. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że Wojewoda sprawujący nadzór w trybie art. 85 i nast. u.s.g. nie wszczął żadnego postępowania w zakresie zaskarżonej uchwały. Organ nie zgodził z treścią skargi i jej uzasadnieniem. Wyjaśnił, że radni Gminy wielokrotnie byli adresatami próśb o uregulowanie kwestii hałasu, który jest generowany przez urządzenia budowlane. Podał, że w ostatnich latach na terenie Gminy można odnotować gwałtowny wzrost tych realizacji, które w znaczny sposób wpływają na codzienne życie stałych mieszkańców, tej gminy. Prace te są realizowane bez poszanowania odpoczynku mieszkańców, w szczególności w porze nocnej oraz w trakcie świąt. Powyższe stanowiło asumpt do podjęcia działań, których konsekwencją było podjęcie zaskarżonej uchwały. Według organu, wbrew przywołanemu przez Wojewodę stanowisku, art. 157 ust. 1 p.o.ś. nie nakłada na radę gminy obowiązku wykazania, że emitowany hałas faktycznie przekracza dopuszczalne granice poziomów w środowisku. W literaturze przedmiotu wskazuje się bowiem, że rada nie jest związana obowiązującymi normami hałasu i może nakazać ograniczenie także takiej emisji, która w istocie mieści się w ich granicach, gdyż negatywnie na środowisko (w tym na ludzi) może oddziaływać także zjawisko mieszczące się w graniach norm (Jerzy Sommer (red.), Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz. Wrocław 1999). Ustawodawca pozwala na określenie ograniczeń w stosunku do urządzeń i instalacji, z których emitowany hałas jedynie może negatywnie oddziaływać na środowisko. Trudno zatem utożsamiać to fakultatywne sformułowanie z obowiązkiem wykazania, że hałas ten faktycznie oddziałuje negatywnie w chwili podejmowania uchwały (lub wcześniej). Na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r., pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że ocena przesłanki negatywnego oddziaływania na środowisko, o której mowa w § 1 uchwały, byłaby każdorazowo oceniania przez odpowiedniego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a Jak wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie powołane w niej zarzuty okazały się zasadne. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Dziwnowie z 25 września 2024 r., nr VIII/62/24 w sprawie ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko na terenie Gminy Dziwnów. Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 157 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej: "p.o.ś."). Nie budzi wątpliwości charakter zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, który mieści się w szeroko rozumianym pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, jak i legitymacja skargowa Wojewody, która wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. W sprawie bezsporne jest bowiem, że nastąpił upływ 30 dni od dnia doręczenia zaskarżonej uchwały organowi nadzoru. Po tym terminie, organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Obejmuje to naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Do takich zalicza się między innymi wprowadzenie do uchwały elementów innych niż znajdujące podstawę prawną w przepisie i wykraczające poza zakres delegacji ustawowej w nim przewidzianej. Przechodząc do meriti sprawy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 157 ust. 1 p.o.ś., rada gminy może, w drodze uchwały, ustanawiać ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem ust. 2. Ograniczenia, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego. Sąd nie podziela wykładni wskazanego przepisu, prezentowanej w skardze, wedle której art. 157 ust. 1 p.o.ś. może być stosowany jedynie w przypadku, gdy rada gminy wprowadzając przedmiotowe ograniczenie wykaże, że emitowany hałas z danego typu instalacji czy urządzenia faktycznie przekracza dopuszczalne granice poziomów hałasu, których normy określono w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W ocenie Sądu, należy przy wykładni przedmiotowego przepisu uwzględnić funktor "może", jako wyrażenie, które w połączeniu z całością zdania oznacza, że rada gminy wprowadzając ograniczenia, nie jest związana obowiązującymi normami hałasu, gdyż negatywnie na środowisko (w tym ludzi) może oddziaływać także zjawisko mieszczące się w granicach norm. Za takim rozumieniem art. 157 ust. 1 p.o.ś. opowiada się także stanowisko literatury, które powołał organ w odpowiedzi na skargę (patrz także J. Rotko w: J. Jendrośka (red.), Ustawa – Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Opubl. CPE 2001). Nie mniej jednak organ nie ustrzegł się przed wadliwym sformułowaniem w zaskarżonej uchwale ograniczenia czasowego w zakresie funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń. W ocenie Sądu, wprowadzone uchwałą ograniczenie czasu funkcjonowania instalacji i korzystania z urządzeń budowlanych, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, dotyczyć może każdej instalacji i urządzenia na terenie Gminy Dziwnów, która wypełnia warunki z § 1 uchwały. W tym znaczeniu skarżona uchwała narusza art. 157 ust. 1 p.o.ś., wprowadzając ograniczenia co do każdych, w żaden sposób bliżej niesprecyzowanych instalacji, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego. Na podstawie uzasadnienia uchwały można jedynie domniemywać o jakie to dokładnie instalacje i urządzenia chodzi uchwałodawcy. Wskazanych wątpliwości nie usuwa stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Ponadto należy poddać w wątpliwość zdolność Gminy do egzekwowania omawianego obowiązku, bowiem brak jest w uchwale określenia miarodajnego sposobu w jaki zamierza organ ustalić, że emitowany hałas osiągnie poziom odpowiadający potrzebie zapobiegania takiemu oddziaływaniu. Rzeczą niedookreśloną pozostaje ustalenie podmiotu uprawnionego (kompetentnego według obowiązującej normy ustawowej) do dokonania pomiaru emisji hałasu według obiektywnej, przewidzianej prawem metody pomiaru (np. pomiary punktowe, ciągłe monitorowanie, pomiary pojedynczych zdarzeń akustycznych, pomiary ciągłe w ograniczonym czasie). W ocenie Sądu, nie jest wystarczające w omawianej kwestii wyjaśnienie pełnomocnika organu na rozprawie sądowej, że ocena przesłanki negatywnego oddziaływania na środowisko, o której mowa w § 1 uchwały byłaby każdorazowo oceniana przez odpowiedniego pracownika, skoro nie można znaleźć odesłania do obiektywnego wzorca, według którego nastąpi pomiar hałasu. Takie nieskonkretyzowane zalecenia kierowane do organu wykonawczego, nie wypełnia wymogu prawidłowej treści norm generalnych i abstrakcyjnych. Ustawodawca w art. 157 ust. 1 p.o.s. nie upoważnił organu stanowiącego gminy do dowolnej i samowolnej oceny, iż danego typu instalacja bądź urządzenie emituje hałas, który oddziałuje na środowisko w sposób nakazujący ingerencję gminy. Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1073/13) wedle którego, rada gminy, jako kolegialny organ stanowiący i kontrolny w gminie, nie posiada środków organizacyjnych i technicznych (w tym stosowanej specjalistycznej wiedzy, personelu oraz urządzeń do pomiaru hałasu), stąd nie jest władny do skutecznego (prawnie relewantnego) dokonania ustaleń w zakresie tego, czy emitowany przez daną instalację/urządzenie hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Należy przy tym podkreślić, że wytłumaczeniem dla zastosowania przez organ uchwałodawczy gminy art. 157 ust. 1 p.o.ś., co do zasady nie może być wystąpienie pojedynczego przypadku, gdy dana instalacja lub dane urządzenie wyemitowało hałas przekraczający normy hałasu określone w stosowanym rozporządzeniu. Prawo ochrony środowiska zawiera szereg innych instrumentów jak np. uregulowaną w art. 115a p.o.ś. decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawaną w przypadku stwierdzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu bądź decyzję wydawaną na podstawie art. 362 p.o.ś. nakładającą obowiązki ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego lub też decyzje wydawane na podstawie art. 363, art. 364 i art. 365 p.o.s. Wspólną cechą wymienionych decyzji jest to, że w przypadku gdy dany podmiot negatywnie oddziałuje na środowisko, mogą być na niego nałożone określone obowiązki zapobiegające takim oddziaływaniom (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 1220/21). W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczył zakres szczegółowego upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego, zawartego w art. 157 ust. 1 p.o.ś., poprzez zastosowanie takiego prawnego rozwiązania, które nie jest precyzyjne i nie zapewnia należytego wykonania przepisów w niej zawartych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.