II SAB/Wa 740/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę J.J. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (dalej także, jako: organ) w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.): 1. pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. skierowanego do podległych mu wszystkich Naczelników Urzędów Skarbowych i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego, stanowiące przypomnienie o obowiązku sporządzania i przekazywania w terminie do Wojewody [...] informacji o działalności urzędu, 2. zapytania z dnia 29 sierpnia 2024 r. skierowanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do podległych mu wszystkich Naczelników Urzędów Skarbowych i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego o realizację obowiązku sporządzania i przekazywania w terminie do Wojewody [...] informacji o działalności urzędu za 2023 r., 3. odpowiedzi Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na powyższe zapytanie, 4. polecenia z dnia [...] września 2024 r. skierowanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do podległych mu wszystkich Naczelników Urzędów Skarbowych i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego sporządzenia i przekazywania Wojewodzie [...] rocznych informacji o działalności urzędów za lata 2019 -2022 w przypadku niezrealizowania tego obowiązku. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne przyjęcie (w piśmie z dnia 25 listopada 2024 r.), że wnioskowane dokumenty mają charakter wewnętrzny i nie podlegają udostępnieniu w trybie powołanej ustawy, i wniósł o zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2024 r., stwierdzenie rażącej bezczynności organu w niniejszej sprawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J.J. podniósł m. in., że wnioskowane dokumenty odnoszą się bezpośrednio do wykonywania przez organy władzy publicznej ich ustawowych zadań i kompetencji (art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz.U. z 2023 r., poz. 190) i dotyczą transparentności działania administracji skarbowej oraz współpracy między organami administracji rządowej. Pisma te są elementem nadzoru DIAS w [...] nad naczelnikami urzędów skarbowych, stosownie do art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r., poz. 615). Zatem korespondencja związana z przypomnieniem o ustawowym obowiązku składania rocznych informacji o działalności, jest realizacją zadań administracyjnych, nie zaś działań wewnętrznych o charakterze roboczym. Jej udostępnienie pozwala na ocenę, czy organy władzy publicznej wykonują swoje obowiązki, a więc jest to bardzo ważne i istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że pisma, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r., a więc pismo DIAS w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. skierowane do podległych mu Naczelników US i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego, zapytanie z dnia 29 sierpnia 2024 r. o realizację obowiązku, o którym mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, odpowiedź organu na to pismo, czy polecenie DIAS w [...] z dnia [...] września 2024 r. są jedynie przypomnieniem o konieczności realizacji obowiązku złożenia sprawozdania z działalności i pytaniem o jego realizację, nie odnoszą się ani do żadnego zadania publicznego, ani do podmiotów zewnętrznych (poza organami KAS). Organ podkreślił jednocześnie, że przepisy prawa nie określają sposobu nadzoru ze strony DIAS w [...] nad sporządzeniem ww. informacji przez Naczelników, a nadto Wojewoda nie ma kompetencji do określenia zakresu żądanych informacji. Wnioskowane pisma nie obejmowały spraw merytorycznych (związanych w szczególności z ingerencją w treść, zakres rzeczowy jaki należy uwzględnić w informacjach rocznych składanych Wojewodzie), a jedynie były przypomnieniem o konieczności realizacji tego obowiązku, w terminie określonym w powołanym przepisie prawa i dlatego zostały zakwalifikowane jako dokumenty wewnętrzne, niepodlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw - prawa do informacji o sprawach publicznych. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Istotne jest przy tym wskazanie, że na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności organu można mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i w terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku jakiejkolwiek reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego przepisami u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie u.d.i.p. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność w udzieleniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] listopada 2024 r., kwestionując stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] =, że wnioskowane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi. Poza sporem jest, że organ, do którego został skierowany powyższy wniosek - Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...]jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, realizując spoczywający na sądzie administracyjnym obowiązek kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego i dokonania oceny ich charakteru (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA), zapoznał się z dokumentami, których dotyczy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i podzielił stanowisko organu, że mają one charakter dokumentów wewnętrznych i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Pisma te pisma stanowią wyraz wewnętrznej korespondencji, mającej na celu uzyskanie określonych danych, nie zawierają treści stanowiących informację publiczną, odnoszą się natomiast w sposób ogólny do realizacji przez organy administracji niezespolonej działające w województwie obowiązku składania wojewodzie rocznych informacji o swojej działalności, do końca lutego każdego roku. Zgodnie z 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od dokumentu wewnętrznego, tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej Skoro dokumenty których udostępnienia żąda skarżący, mają charakter dokumentów wytworzonych w związku z zapytaniem DIAS w [...] zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. skierowanym do podległych mu naczelników US i naczelnika urzędu celno-skarbowego i obrazują przebieg bieżącej komunikacji między tymi organami, i służą jedynie wymianie informacji, to jako dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji publicznej. Jak wywiódł NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1867/23, "zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji (...); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia". Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien wówczas jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09, CBOSA). W związku z powyższym, zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 16 ust.1 u.d.i.p., poprzez niewydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej są niezasadne. Podsumowując, skoro zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej, brak jest podstaw do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak stwierdzenia bezczynności organu, Sąd nie miał podstaw do jego zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.