II OSK 1572/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 39/23 w sprawie ze skargi I. D. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 listopada 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.14.32.2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 39/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I. D. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 listopada 2022 r., znak WINB-WOA.7721.14.32.2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z 4 listopada 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.14.32.2022 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 134 i 144 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia I. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia 8 września 2022 r. znak: PINB.SO.52.7.2022.III, którym oddalono zarzuty, wniesione przez I. D., w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, że postanowienie PINB z dnia 8 września 2022 r. zostało doręczone pełnomocnikowi I. D. – radcy prawnemu P. Ś. – w dniu 15 września 2022 r. w czwartek, co wynika z potwierdzenia odbioru przy postanowieniu. W treści tego postanowienia organ I instancji zawarł prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. I. D. sporządziła zażalenie na ww. postanowienie i zostało ono nadane w dniu 23 września 2022 r. w placówce operatora pocztowego, o czym świadczy wydruk śledzenia przesyłek ze strony internetowej Poczty Polskiej. Data na stemplu pocztowym została zasłonięta następną pieczątką, dotyczącą wpływu. Zażalenie wpłynęło do PINB w dniu 27 września 2022 r. ŚWINB podniósł, że w toku postępowania zażaleniowego organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest dokonać oceny, czy zażalenie zostało wniesione w terminie. Zgodnie z przepisem art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W rozpoznawanej sprawie siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia na postanowienie PINB z dnia 8 września 2022 r. liczony od daty otrzymania postanowienia przez pełnomocnika upłynął w dniu 22 września 2022 r. Zażalenie zaś skierowane do PINB zostało złożone na poczcie w dniu 23 września 2022 r., a zatem 1 dzień po upływie terminu do jego złożenia. Uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia takiego uchybienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia (...) uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła I. D.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. D. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 39/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 listopada 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowieniem PINB z dnia 8 września 2022 r. znak: PINB.SO.52.7.2022.III, na które I. D. wniosła zażalenie, organ ten oddalił zarzuty wniesione przez skarżącą w sprawie egzekucji administracyjnej. A zatem jest to postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że do zażaleń na postanowienia ma zastosowanie art. 141 § 2 K.p.a., zgodnie z którym zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Postanowienie z dnia 8 września 2022 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej – co jest bezsporne i co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru – w dniu 15 września 2022 r. A zatem ustawowy termin do wniesienia zażalenia upływał z dniem 22 września 2022 r. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. W niniejszym przypadku pismo stanowiące zażalenie zostało nadane w placówce Poczty Polskiej, a problemem w sprawie było to, czy do tego nadania doszło – jak twierdził organ – w dniu 23 września 2022 r., a zatem z uchybieniem terminu, czy przed tą datą (22 września 2022 r.) – jak podnosiła skarżąca, tj. z zachowaniem ustawowego terminu. Problem ten zaistniał z powodu przybicia na pieczęci stanowiącej stempel pocztowy z datą nadania kolejnej pieczątki, zawierającej datę wpływu przesyłki do organu. Organ w tej sytuacji oparł swoje ustalenia co do daty nadania na informacji pochodzącej z wydruku śledzenia przesyłki, z której to informacji wynika, że do nadania doszło 23 września 2022 r. Zdaniem skarżącej wydruk ze śledzenia przesyłek nie może stanowić dowodu co do daty doręczenia, ma bowiem wyłącznie charakter poglądowy. Jakkolwiek, w ocenie Sądu, informacja wynikająca ze śledzenia przesyłki co do tego, że nadanie nastąpiło w dniu 23 września 2022 r. koresponduje – przy uważnym odczycie – z treścią pieczęci na kopercie, niemniej jednak aby rozwiać wszelkie wątpliwości w tym zakresie Sąd zwrócił się do Naczelnika Urzędu Pocztowego Nr 1 w Kielcach, gdzie przedmiotowa przesyłka została nadana, o udzielenie informacji na temat tego, w jakim dniu została nadana ta przesyłka, ze wskazaniem jej numeru. W pisemnej odpowiedzi z dnia 23 lutego 2023 r. Biura Kontroli i Zarządzania Bezpieczeństwem Poczty Polskiej S.A. stwierdzono, że przesyłka została nadana w dniu 23 września 2022 roku o godz. 19:12 w Filii Urzędu Pocztowego Kielce 1 mieszczącej się przy ul. Warszawskiej 26. W ocenie Sądu, tak udzielona pisemna informacja, jako wynikająca z dokumentu wystawionego przez uprawnioną komórkę Poczty Polskiej i podpisanego przez uprawnioną osobę, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do nadania przesyłki doszło w dniu 23 września 2022 r., a zatem z jednodniowym uchybieniem terminu. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się także z zarzutem skargi co do tego, że organ odwoławczy zastosował niewłaściwy tryb postępowania, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. i pozbawiając tym samym skarżącej prawa wniesienia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przywołany wyżej art. 18 u.p.e.a. nakazuje stosować w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednio przepisy K.p.a., o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu przywoływany przez skarżącą art. 17 § 1c u.p.e.a. nie obejmuje swoim zakresem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Zgodnie ze zd. 1 tego przepisu organ egzekucyjny stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia skargi, wniosku lub innego podania, którego wniesienie jest ograniczone terminem. Zdaniem Sądu chodzi tu o skargi, wnioski lub podania, jakich dotyczy § 1 art. 17 u.p.e.a., a zatem inicjujące postępowanie przed organem egzekucyjnym lub wierzycielem, jednocześnie ograniczone terminem (np. skarga na czynności egzekucyjne – art. 54 § 3 u.p.e.a.). Kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, ponieważ nie została objęta zakresem tego przepisu, znajduje uregulowanie, poprzez art. 18 u.p.e.a., w art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. A zatem to organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Służy na nie skarga do sądu administracyjnego, o czym organ prawidłowo pouczył w postanowieniu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniosła I. D. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 3 w zw. z art. 17 § 1c u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w niewłaściwym trybie, tj. w trybie art 134 i 144 K.p.a., a w konsekwencji pozbawienie strony możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji zażaleniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; 2. art 134 K.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji niezasadnym wydaniu przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy zgodnie z art. art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 3 w zw. z art. 17 § 1c u.p.e.a. na postanowienie to winno służyć stronom zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; 3. art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e. a. poprzez brak pouczenia strony o możliwości wniesienia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji gdy takie uprawnienie stronie przysługiwało; 4. art. 112 K.p.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art 18 u.p.e.a poprzez udzielenie przez organ błędnego pouczenia zamieszczonego w postanowieniu, co do prawa odwołania przysługującego stronie, które spowodowało szkodę dla strony stosującej się do tego pouczenia, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej powinny działać w zgodzie z zasadą budowania zaufania do władzy publicznej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 5. art. 151, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy oraz pominięcie uchybień, jakich dopuścił się organ administracji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego; 6. art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie dowodu z odpowiedzi Biura Kontroli i Zarządzania Bezpieczeństwem Poczty Polskiej S.A. z dnia 23 lutego 2023 r. na okoliczność uchybienia terminu w złożeniu zażalenia w placówce pocztowej przez skarżącą kasacyjnie w sytuacji, gdy odpowiedź ta nie może być traktowana jako dowód z dokumentu a jedynie jako oświadczenie/opinia pracownika operatora pocztowego wygenerowane już w trakcie toczącego się postępowania przed sądem administracyjnym, a które jako takie nie mieści się w kategorii dokumentów, z których można przeprowadzać dowody w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadne uznać należy zarzuty nr1, 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej. Zarzuty te opierają się na twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, że kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o oddaleniu zarzutów, w sprawie prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnej powinna być rozpoznawana w trybie określonym w art. 17 § 1c tej ustawy. Ww. stanowisko wyrażone przez skarżącą kasacyjnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia. Art. 17 § 1c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia skargi, wniosku lub innego podania, którego wniesienie jest ograniczone terminem. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Postanowienie o oddaleniu zarzutów nie jest skargą, wnioskiem bądź też innym podaniem. Zasadnie tym samym Sąd I instancji wywiódł, że kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienia rozpoznawana jest przy zastosowaniu przepisów K.p.a. (art. 18 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z art. 134 i art. 144 K.p.a.). Za niezasadny uznać należy piąty z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia, czy zażalenie zostało wniesione w terminie zostały wyjaśnione. Materiał dowodowy był wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Za niezasadny uznać należy szósty z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Żaden przepis K.p.a. oraz P.p.s.a. nie zawiera zakazu dopuszczenia dowodu z dokumentu, który nie jest dokumentem urzędowym. Dopuszczony przez Sąd dowód jest dowodem wiarygodnym i słusznie Sąd I instancji uznał, że dowód ten potwierdza, iż zażalenie na postanowienie o oddaleniu zarzutów zostało wniesione po terminie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.