II SA/Wa 1628/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy L. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 ust. 1, § 18 ust. 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 Załączników od Nr [...] do Nr [...]do uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy L. podjęła w dniu [...] maja 2023 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy L.. Integralną częścią uchwały są załączniki nr 1-22, stanowiące statuty sołectw: G. (zał. Nr 1), Jabłonowo (zał. Nr 2), J. (zał. Nr 3), J. (zał. Nr 4), L. (zał. Nr 5), L. (zał. Nr 6), L. II (zał. Nr 7), M. (zał. Nr 8), M. (zał. Nr 9), M.(zał. Nr 10), M. (zał. Nr 11), N. (zał. Nr 12), N.(zał. Nr 13), P. (zał. Nr 14), S.(zał. Nr 15), S. (zał. Nr 16), W.(zał. Nr 17), W. (zał. Nr 18), W. (zał. Nr 19), W.(zał. Nr 20), Z. (zał. Nr 21) i Z. (zał. Nr 22). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]w dniu [...] czerwca 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2023 r. poz. 7053) i przedstawiona Wojewodzie [...]przy piśmie z dnia [...] maja 2023 r. (data wpływu – [...] czerwca 2023 r.) wraz z innymi uchwałami podjętymi na [...] sesji Rady Gminy L. w dniu [...] maja 2023 r. Wojewoda [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie: 1) § 18 ust. 1 statutów sołectw (załączniki od Nr [...] do Nr [...] uchwały), zgodnie z którym sołtys oraz członkowie do rady wybierani są w głosowaniu tajnym i bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby mieszkańców, stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g., w myśl którego sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; 2) § 18 ust. 3 statutów sołectw ("Kandydatem na Sołtysa lub na członka Rady Sołeckiej może być osoba, która posiada czynne i bierne prawo wyborcze i jest zameldowana w Sołectwie lub stale zamieszkuje na jego terenie i wpisana jest w rejestrze wyborców właściwym dla Sołectwa."). Zdaniem organu nadzoru, wynikający z przepisu uchwały wymóg "zameldowania" kandydata na sołtysa lub członka rady sołeckiej, istotnie narusza przepisy art. 1 ust. 1 u.s.g oraz art. 27 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2024 r., poz. 736). Zameldowanie służy wyłącznie urzędowemu, administracyjnemu potwierdzeniu zamieszkiwania, natomiast obowiązek meldunkowy wynika z art. 27 ustawy o ewidencji ludności. Dlatego nieuzasadnione jest wprowadzenie wymogu "zameldowania" w uchwale rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego. Co więcej, w świetle art. 1 u.s.g. wspólnotę samorządową, tworzą mieszkańcy gminy. Analogicznie, wspólnotę danego sołectwa tworzą osoby, które zamieszkują na jego terenie. Przepis art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408, z późn. zm.), stanowi, że przez "stałe zamieszkanie" należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Zatem dla przyjęcia "zamieszkiwania", na gruncie wskazanej wyżej ustawy, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek: przebywania (zamieszkiwania) i zamiaru stałego pobytu. Pojęcie "zamieszkiwania" uregulowane zostało również w przepisie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061), który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie i w doktrynie przyjęto, że: "ocena, kto jest mieszkańcem gminy następuje przez pryzmat art. 25 KC, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu" [zob. Z. Niewiadomski, (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 4, a także wyr. NSA z 2.07.2014 r. I OSK 1054/14, Legalis]. Konkludując powyższe, kryterium "zameldowania" nie determinuje przynależności do sołectwa, z którym związane jest prawo jego mieszkańca do brania udziału w wyborach do organów jednostek pomocniczych gminy (czynne lub bierne prawo wyborcze). Wojewoda dodał, że ustawodawca w art. 10 § 1 pkt 3 i 4 Kodeksu wyborczego przyjął, że prawo wybierania do organu stanowiącego gminy (rady gminy) oraz na wójta gminy ma osoba, która m.in. "stale zamieszkuje" na obszarze tej gminy. Przesłanka "stałego zamieszkiwania" na obszarze gminy musi zostać spełniona również w przypadku kandydowania do organu stanowiącego gminy (art. 11 § 1 pkt 5 ustawy), natomiast kandydat na wójta gminy nie musi "stale zamieszkiwać" na obszarze gminy, w której kandyduje. Ustawodawca czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do organów gminy ukształtował w odniesieniu do kryterium "stałego zamieszkiwania" jednostki, a nie w odniesieniu do warunku "zameldowania". Stosując, więc regułę argumentum a simile właściwym kryterium określenia biernego prawa wyborczego w wyborach do organów pomocniczych gminy, wobec kandydata na sołtysa albo członka rady sołeckiej, będzie wymóg "stałego zamieszkiwania" kandydata na terenie danego sołectwa, a nie warunek jego "zameldowania" w sołectwie. Wojewoda [...]podniósł również, że § 18 ust. 3 Statutu Sołectwa jest nieprecyzyjny w zakresie określenia w nim wymogu posiadania "czynnego i biernego prawa wyborczego" przez kandydata na sołtysa lub członka rady sołeckiej. Prawidłowa redakcja przepisu § 18 ust. 3 Statutu powinna określać uprawnienie do kandydowania w sołectwie w uzależnieniu od posiadania przez osobę praw wyborczych w wyborach, np.: do organów gminy, w przeciwnym razie pojęcie praw wyborczych obejmuje także prawo wybierania oraz prawo wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu, wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej, wyborach do Parlamentu Europejskiego lub rady powiatu czy sejmiku województwa. Również przypadek utraty praw wyborczych, o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 2 Statutu, jako przesłanka do pozbawienia funkcji sołtysa lub członka rady sołeckiej, powinien dotyczyć sytuacji wynikającej z orzeczenia sądu, na podstawie którego ograniczono osobie prawa wyborcze, tj. w zakresie wynikającym z prawomocnego wyroku sądu, na podstawie którego osoba utraciła prawa wyborcze w wyborach do organów gminy oraz organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego; 3) § 9 ust. 1 pkt 7 statutów (które stanowią, że do praw i obowiązków sołtysa należy wykonywanie ustawowych obowiązków z dziedziny obronności, zapobiegania i usuwania klęsk żywiołowych). W uzasadnieniu tego zarzutu Wojewoda podniósł, że zarówno przepisy ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) oraz ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248, z późn. zm.) nie określają uprawnień ani obowiązków dla sołtysa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej wójt (burmistrz, prezydent miasta) w czasie stanu klęski żywiołowej może wydawać wiążące polecenia organom jednostek pomocniczych. Obowiązki sołtysa w zakresie działań podejmowanych w czasie stanu klęski żywiołowej, wynikają więc z poleceń wydanych przez właściwego miejscowo wójta gminy, który kieruje działaniami na obszarze gminy w czasie stanu klęski żywiołowej, w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. Postanowienie § 9 ust. 1 pkt 7 Statutu Sołectwa jest zatem niezgodne z powołanym wyżej przepisem art. 9 ust. 2 ustawy. Rada Gminy L. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności § 18 ust. 1 statutów z art. 36 ust. 2 u.s.g., podała, że nie ma przeszkód aby warunki wyboru rady sołectwa wskazane w zaskarżonej uchwale były mniej restrykcyjne niż regulacje ustawowe (nie zawierały wymogu stałego zamieszkania na terenie sołectwa osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady sołectwa). Niedopuszczalna i sprzeczna z prawem byłaby sytuacja, w której wymogi określone w uchwale byłyby dalej idące i bardziej restrykcyjne niż regulacje ustawowe ograniczając, a nie rozszerzając katalog osób uprawnionych do głosowania. W ocenie Rady Gminy zarzuty przedstawione w skardze w zakresie niezgodności § 18 ust. 3 statutu nie mają oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Brak jest bowiem przepisów określających bierne prawo wyborcze w wyborach sołtysa lub rady sołeckiej. Z tego względu, wywodzenie nakazu zamieszkania na terenie sołectwa z art. 1 u.s.g. jest niedozwolone. Podobnie jak stosowanie przez analogię przepisów odnoszących się do wójtów i rad gmin określonych w art. 10 § 1 pkt 3 i 4 kodeksu wyborczego w związku z art. 11 § 1 pkt 5 i 6 nie mają zastosowania w przypadku wyborów sołtysa i rad sołeckich. W doktrynie przyjmuje się, że "Trudno jest uznać analogię za metodę wypełniania luk w prawie administracyjnym. Wynika to głównie z charakteru tej gałęzi prawa, która nie pozostawia praktycznie miejsca na analogię. Pierwszorzędna pozycja w wypełnianiu luk powinno zatem przypaść ustawodawcy.". Oznacza to, że wybranym na sołtysa może być natomiast każda osoba fizyczna, bez względu na fakt zamieszkiwania sołectwa, a dodatkowe warunki stawiane kandydatom na sołtysa czy członka rady sołeckiej mogą być określone w statucie - brak jest podstaw prawnych, aby bierne prawo wyborcze na stołtysa i członka rady sołeckiej kształtować dokładnie tak jak w przypadku biernego prawa wyborczego do organów gminy. W ocenie Rady Gminy nie jest również uzasadniony ostatni zarzut skargi, dotyczący niezgodności z prawem § 9 ust. 1 pkt 7 statutów sołectw. Rację ma Wojewoda, że ustawy o stanie klęski żywiołowej oraz o obronie ojczyzny nie nakładają na sołtysa w tym zakresie żadnych "autonomicznych" obowiązków, a jedynie te wynikające z poleceń wójta, co wynika wprost z art. 9 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Nie oznacza to jednak, że ustawowe obowiązki nie mogą zostać na sołtysów nałożone w późniejszym terminie. Zdaniem Rady Gminy, § 9 ust. 1 pkt 7 statutów sołectw gminy L. nie stoi w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, gdyż nie nakłada na sołtysów żadnych obowiązków, do których nie są obowiązani przepisami prawa. Postanowienia tego typu nie mogą być traktowane jako sprzeczne z ustawą, a w konsekwencji uznane za nieważne, gdyż nie kreują obowiązków ani ograniczeń prawa niedopuszczalnych przez ustawę. Statut w zaskarżonym kształcie nie stanowi o nowych, pozaustawowych obowiązkach sołtysa w ramach obronności kraju i przeciwdziałania klęskom żywiołowym. Nie zdejmuje również z sołtysa nałożonych na niego obowiązków w tym zakresie, a stanowi jedynie przypomnienie o konieczności stosowania się do sformułowanych przez ustawodawcę praw i obowiązków w dziedzinie m. in obronności państwa, w związku z czym nie może być mowy o jego niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawową cechą ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Ta samodzielność obejmuje m. in. określenie, w granicach ustaw, ustroju wewnętrznego danej jednostki, przez jej organ stanowiący (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Konstytucyjne i ustawowe (art. 40 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) upoważnienie do kształtowania treści aktów określających ustrój wewnętrzny j.s.t., w tym gminy ma zatem charakter generalny, a nie kazuistyczny. Upoważnienie generalne daje prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób jedynie ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. Upoważnienie takie cechuje więc pozostawienie znacznie większej swobody co do treści unormowań niż w przypadku upoważnień szczegółowych. Swoboda co do treści stanowionego na tej podstawie prawa miejscowego nie jest jednakże całkowita. Ogranicza ją wymaganie nienaruszalności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Kwestie sporne w rozpatrywanej sprawie wiążą się z art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 36 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zawarte w art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 upoważnienia do określenia organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej gminy mają niewątpliwie charakter generalny. Mogą być jednakże wykorzystane z uwzględnieniem m. in. treści art. 36 ust. 1 – 3 tej ustawy, które to przepisy nie mają, zdaniem Sądu, charakteru dyspozytywnego lecz bezwzględnie obowiązujący. Treść art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zarówno biernego, jak i czynnego prawa wyborczego na funkcję sołtysa i do rady sołeckiej. Kwestionowane przez organ nadzoru postanowienie zawarte w § 18 ust. 1 statutów sołectw zawiera modyfikację treści art. 36 ust. 2 u.s.g., polegającą na pominięciu zawartego w nim uregulowania dotyczącego czynnego prawa wyborczego (części: "przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania"). Należy zauważyć, że kwestia czynnego prawa wyborczego została w ogóle pominięta w tych statutach. Po drugie zaś okrojona w stosunku do art. 36 ust. 2 ustawy treść § 18 ust. 1 pozostaje w sprzeczności z § 18 ust. 3 statutu, gdzie w sposób zawężający w stosunku do § 18 ust. 1 określono wymagania stawiane kandydatom na sołtysa i członka rady sołeckiej. Z tych powodów zarzut naruszenia przez § 18 ust. 1 statutów sołectw art. 36 ust. 2 u.s.g. Sąd uznaje za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Wojewody [...] odnośnie do § 18 ust. 3 statutów i zarzucanego im istotnego naruszenia prawa. W kwestionowanym § 18 ust. 3 statutów postanowiono, że "Kandydatem na Sołtysa lub na członka Rady Sołeckiej może być osoba, która posiada czynne i bierne prawo wyborcze i jest zameldowana w Sołectwie lub stale zamieszkuje na jego terenie i wpisana jest w rejestrze wyborców właściwym dla Sołectwa." Obok wymagania stałego zamieszkania na terenie sołectwa, wprowadzono zatem alternatywnie wymaganie zameldowania w sołectwie i dodatkowe obowiązkowe wymaganie wpisania do rejestru wyborców we właściwym sołectwie. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa szczegółowo zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej (sołectwa), pozostawiając to poza treścią art. 36 ust. 2 tej ustawy, do uregulowania w statucie sołectwa (art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy). Nie oznacza to jednak pełnej swobody rady gminy do działania w tym zakresie. Jednostka pomocnicza (sołectwo) jest elementem składowym, częścią gminy, wspólnotą tworzoną przez jej mieszkańców (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Mieszkańcy jednostki pomocniczej mają czynne i bierne prawo wyborcze do jej organów, jeżeli ustawa wyraźnie nie stanowi inaczej. Są oni zarazem mieszkańcami gminy i dlatego przymiot mieszkańca jednostki pomocniczej należy oceniać według kryteriów określonych w samorządowym prawie wyborczym (Kodeksie wyborczym), odnoszących się do osób mających prawo wybierania i prawo wybieralności do organów jednostek samorządowych. Kryterium wskazującym na istnienie więzi wspólnotowych jest stałe zamieszkiwanie na obszarze danej jednostki samorządowej (art. 10 § 1 pkt 3 a i b i art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy). Przepis art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, stanowi, że przez stałe zamieszkanie należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Jedynie więc zamiar stałego pobytu na określonym obszarze jest decydujący o przyznaniu osobie fizycznej przymiotu mieszkańca tego obszaru. Nie mają w tym zakresie znaczenia inne okoliczności towarzyszące stałemu zamieszkiwaniu ale nie przesądzające o stałym zamieszkiwaniu w rozumieniu wyżej przedstawionym, takie jak zameldowanie czy wpis do właściwego rejestru wyborców. Z tego względu wprowadzenie do statutu sołectwa dodatkowych przesłanek biernego prawa wyborczego do organów sołectwa (§ 18 ust. 3 statutów) należy uznać za naruszające swobodę rady gminy w zakresie określania rozwiązań organizacyjno - ustrojowych w statucie sołectwa (art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wymaganie wpisu do właściwego rejestru wyborców stanowi w istocie nie przewidziane w ustawie ograniczenie prawa wybieralności osoby fizycznej do organów sołectwa w porównaniu z jej prawem wybieralności do organów jednostek samorządowych, określonym we wspomnianych przepisach Kodeksu wyborczego. Sąd uznaje również za uzasadnione zakwestionowanie przez organ nadzoru legalności § 9 ust. 1 pkt 7 statutów sołectw, zawierającego postanowienie o nałożeniu na sołtysa wykonywania ustawowych obowiązków z dziedziny obronności, zapobiegania i usuwania klęsk żywiołowych. Również i w tym przypadku rada gminy wykroczyła poza zakres przysługującej jej swobody decydowania o sprawach dotyczących zadań organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Według art. 9 ust. 1 ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej w czasie stanu klęski żywiołowej właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje działaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W zakresie działań, o których mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydawać polecenia wiążące organom jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze gminy (ust. 2 tego artykułu). Przepisy te nie pozwalają na przenoszenie, drogą postanowień statutu sołectwa ustawowo określonych zadań i kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na sołtysa, w sposób i w zakresie wykraczającym poza zawarte w nich upoważnienie. Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny nie uwzględnia w ogóle jednostek pomocniczych gminy wśród podmiotów realizujących zadania i kompetencje z zakresu obronności państwa. Nie przewiduje również przenoszenia takich zadań na jednostki pomocnicze przez obowiązane do ich wykonywania organy samorządu terytorialnego. Te zadania mają charakter publicznoprawny, polegają z reguły na wykonywaniu władztwa publicznego, w tym wydawaniu decyzji administracyjnych, a więc z istoty są związane z podmiotem, któremu zostały przypisane ( np. art. 630 ust. 1, 640 ust. 2 i 3 ustawy o obronie Ojczyzny). W § 9 ust. 1 pkt 7 statutów sołectw jest ogólnie mowa o ustawowych obowiązkach z dziedziny obronności. Postanowienie to nie spełnia wymagania konkretności, istotnego ze względu na to, że, jak już powiedziano, określone w ustawie o obronie Ojczyzny publicznoprawne zadania i kompetencje organów samorządowych nie mogą być przekazywane innym podmiotom. Kierując się zatem treścią § 9 ust. 1 pkt 7 statutu sołectwa można by sądzić, że mocą tego aktu prawnego przekazano sołtysowi wszystkie ustawowe zadania i kompetencje organów gminy z dziedziny obronności, co byłoby rażąco sprzeczne z przepisami ustawy o obronności Ojczyzny (np. z art. 630 ust. 1, 640 ust. 2 i 3). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 ust. 1, § 18 ust. 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 Załączników od Nr [...] do Nr [...] do uchwały. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.