I OSK 733/24

Dnia 4 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 504/23 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr SKO.41/2214/OS/2023 w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 504/23, oddalił skargę T.W., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr SKO.41/2214/OS/2023, w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oraz przyznał radcy prawnemu M.R. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawna udzieloną z urzędu, kwotę 590,40 zł. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie tego przepisu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 8 § 1 K.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji naruszyły art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 K.p.a. w związku z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", poprzez brak wezwania skarżącej do sprecyzowania treści zgłoszonego żądania oraz rozpoznanie wniosku skarżącej o domniemanej przez siebie treści; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 K.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania skarżącej pomocy w postaci zasiłku na opłacanie opieki w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a w związku z art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącej zasiłku na opłacania opieki, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy. Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Równocześnie sformułowano wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. pełnomocniczka skarżącej zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy w sposób prawidłowy ustaliły sytuację skarżącej, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Opierały się przy tym tak na aktach administracyjnych sprawy, jak i na informacjach pochodzących z innych, licznych postępowań prowadzonych w przedmiocie przyznania stronie różnorakich świadczeń. Organy orzekające obu instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz rozpatrzyły go w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Organy wzięły pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, ale i to, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wzięły również pod uwagę, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenie powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej. Z akt administracyjnych wynika, że sama skarżąca w złożonym oświadczeniu wskazała, iż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, w zakresie sytuacji rodzinnej – wskazała na separację z mężem i brak kontaktu z synem, ponadto podniosła, że sytuacja mieszkaniowa jest znana z wcześniejszych oświadczeń. Zgłosiła, że w miesiącu styczniu 2023 r. poniosła następujące wydatki: 1050 zł na opłacenie opieki, 400 zł na zakup opału, 133 zł na zakup lekarstw oraz 150 zł na opłacenie energii elektrycznej. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, sama dysponuje swoim świadczeniem, jej mąż mieszka w tym samym domu, ale prowadzi oddzielnie gospodarstwo domowe (orzeczona sądownie separacja). Dochód skarżącej za miesiąc styczeń 2023 r., stanowi kwota 1474,42 zł (emerytura w wysokości 1217,98 zł i dodatek pielęgnacyjny - 256,44 zł). Organ nie uwzględnił w dochodzie wypłacanego łącznie z ww. świadczeniami świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł, ponieważ sprawa dotyczy świadczenia pieniężnego. Emerytura jest pomniejszana o zajęcie komornicze w wysokości 237,79 zł, którego nie odlicza się od dochodu. Łącznie do dyspozycji wnioskodawczyni ma kwotę 1.736,63 zł. Kwota ta wynika z odcinka emerytury. W oparciu o te ustalenia decyzją z dnia 3 marca 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie usług opiekuńczych. Analizując natomiast możliwość przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", organ uznał, że sytuacja skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. Organ podkreślił, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na udzielenie świadczeń i musi dokonać gradacji potrzeb poszczególnych wnioskodawców. Wnioskodawczyni zwracając się o przyznanie zasiłku ograniczyła się do opisu swojej sytuacji, z której nie wynika, że znalazła się w trudnej sytuacji. Deklarowała, że ponosi wydatki związane z zatrudnieniem prywatnej opiekunki, jednak nie przedstawiła na tą okoliczność żadnego dowodu. Organ zwrócił również uwagę, że pomimo możliwości korzystania z usług opiekuńczych, które w okresie od sierpnia 2020 r. do lutego 2022 r. były przyznawane skarżącej pięciokrotnie, odmawiała tej pomocy poprzez nieprzyjmowanie opiekunek, które zgłaszały się do niej w celu realizacji świadczenia. Wbrew twierdzeniom autorki środka zaskarżenia skarżącą wezwano do sprecyzowania wniosku (pismo organu z dnia 1 lutego 2023 r.). W odpowiedzi z dnia 3 lutego 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że składa wniosek "o świadczenie na opłacenie opieki (30% kosztów usług opiekuńczych), zasiłek celowy specjalny, inne możliwości". Skarżąca wskazała rodzaj wnioskowanego świadczenia, co niweczy skuteczność zarzutu naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. przez błędną wykładnię oraz błędne uznanie, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącej zasiłku. Po pierwsze, konstrukcja i treść tego zarzutu wskazują, że jego przedmiotem jest naruszenie przepisów prawa materialnego, został jednak umieszczony pośród zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Po drugie, skarżąca podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nie sprecyzowała na czym polega błędna wykładnia powołanego przepisu i jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W istocie zarzut ten zmierza do podważenia ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz oceny prawnej tego stanu. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Zakwestionowanie poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy nie może skutecznie następować w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jak wynika z treści omawianego przepisu, warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku celowego jest nie tylko wykazanie konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ale też zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wprowadzenie przez ustawodawcę tej przesłanki związane jest z tym, że świadczenie to może zostać przyznane w sytuacji, gdy wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe. Ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dlatego też wymaga ono odniesienia do każdego indywidulanego przypadku. O uprawnieniu do świadczenia z art. 41 u.p.s. nie decyduje więc dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1840/21 oraz z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 1208/24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy pomocowe, jak i Sąd pierwszej instancji, trafnie oceniły, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, aby w przypadku skarżącego wystąpił taki szczególnie uzasadniony przypadek. Przez "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć sytuacje nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach oraz ingerujące w plany życiowe, nienależące do zdarzeń codziennych. Ustalając, czy sytuacja taka miała miejsce w odniesieniu do skarżącej, organy wykazały, że mimo wezwań nie udokumentowała ona wydatków na opiekę ze środków własnych i ma zapewnioną tego typu pomoc w ramach przyznanych już usług opiekuńczych, z których nie chce skorzystać. W tej sytuacji stwierdzić należy, że potrzeby strony nie mają charakteru sytuacji szczególnej, a nadto zostały przez organy uwzględnione i w sposób rzeczywisty zabezpieczone (nie zaś zanegowane). Zaznaczenia również wymaga, że bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje poziom zadowolenia wnioskodawczyni z osób świadczących opiekę – szczególnie w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że z pomocy żadnej z nich skarżąca nie korzystała, nie odbyła z żadną z nich bezpośredniej rozmowy, oraz że żadna z nich nie została wpuszczona do jej miejsca zamieszkania. Powyższe już stanowić może argument do rozważenia celowości przyznania stronie pomocy w wyżej wymienionym zakresie, gdy nie jest ona i nie była faktycznie realizowana. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca – choć z jednej strony zgłasza potrzeby, a z orzeczeń lekarskich wynika, że pomocy o charakterze usług opiekuńczych potrzebuje – odmawia przyjęcia rzeczywistego wsparcia, koncentrując się raczej na uzyskaniu dodatkowych środków finansowych, nie zaś na skorzystaniu z przyznanej już pomocy. Sytuacja taka mogłaby nawet zostać uznana za nadużycie prawa, gdyż organ uznaje uzasadnione potrzeby strony przyznając jej pomoc, a skarżąca tej pomocy realnie nie przyjmuje, dążąc do uzyskania konkretnych kwot pieniężnych. Godzi się również przypomnieć, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Te wszystkie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przez orzekające w sprawie organy, a efekty przeprowadzonej analizy tych okoliczności faktycznych znalazły swoje pełne odzwierciedlenie w treści uzasadnień podjętych rozstrzygnięć. Oznacza to, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.