II OSK 739/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 136/23 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2022 r. nr P.7721.128.2022 16MM w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektów budowlanych i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego kontrolowanych obiektów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., II SA/Ol 136/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy O. (dalej: Gmina, skarżąca) na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 7 grudnia 2022 r. nr P.7721.128.2022 16MM w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektów budowlanych i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego kontrolowanych obiektów uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Olsztyna (dalej: PINB) w dniu 6 kwietnia 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynków gospodarczych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w O. Postępowaniem objęto następujące obiekty budowlane: garaż murowany (identyfikator 23-160/2;1); budynek gospodarczy (identyfikator 23-160/2;2); budynek gospodarczy (identyfikator 23-160/2;3); garaż drewniany (identyfikator 23-160/2;4). W dniu 27 kwietnia 2022 r. przeprowadzono czynności kontrolne podczas których ustalono, że powyższe budynki są zlokalizowane przy granicy z działką nr [...] obręb [...] oraz przy granicy z działkami nr [...] i [...] obręb [...] zabudowanymi garażami. Ustalono, że budynki z uwagi na ich zły stan techniczny i szpecenie otoczenia wymagają przeprowadzenia pilnych robót remontowych lub rozbiórki. W oparciu o księgę wieczystą działki nr [...] o numerze [...] ustalono, że rzeczone budynki nie stanowią odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina, która przekazała w użytkowanie wieczyste 34/100 działki, a dysponuje 66/100 działki. Postanowieniem z 21 października 2022 r., nr PINB.5152.12.2022, PINB, działając na podstawie 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: u.p.b.), w punkcie 1. nałożył na użytkowników wieczystych (spersonalizowanych osób fizycznych) działki [...] przy ul. [...] w O. oraz na właściciela w/w działki – Gminę obowiązek przeprowadzenia, zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.b., kontroli wymienionych powyżej obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] oraz przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego tych obiektów budowlanych w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., a w punkcie 2. wskazał, że ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń powinna zawierać: ustalenia dotyczące stanu technicznego obiektów budowlanych i rozwiązania określające sposób usunięcia powstałych nieprawidłowości. WINB, po zakwalifikowaniu zaskarżonego orzeczenia jako decyzji, decyzją z 7 grudnia 2022 r., nr P.7721.128.2022 16MM, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (wskazanym w pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Na wstępie WINB stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie – biorąc pod uwagę podstawę prawną – posiada wszystkie elementy określone w art. 107 k.p.a., pozwalające zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. Nakazy wynikające z decyzji wykraczają poza możliwości postanowienia, które co do zasady dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, co za tym idzie zażalenie skarżącej formalnie stanowi odwołanie. WINB podzielił ustalenia organu I instancji, że stan techniczny obiektów obejmujących przedmiotowe postępowanie jest nieodpowiedni. Uznał jednak, że nakładanie obowiązku przedłożenia dodatkowo ekspertyzy technicznej stanu technicznego kontrolowanych obiektów budowlanych jest niezasadne, bowiem zakres protokołów z kontroli okresowych jest na tyle szeroki i obejmuje nie tylko wskazanie nieprawidłowości, jakie zostały stwierdzone, ale również czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję złożyła Gmina, zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.b. polegające na nałożeniu obowiązków na podmiot pozbawiony władztwa nad nieruchomością na skutek oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz pozostałych uczestników postępowania; oddając grunt w użytkowanie wieczyste Gmina utraciła władztwo faktyczne na w/w nieruchomości i pomimo, iż przysługuje jej prawo własności, utraciła podstawowe atrybuty właściciela, tj. prawo swobodnego wejścia na teren nieruchomości celem przeprowadzenia kontroli obiektów zlokalizowanych na działce gruntu. W świetle wskazanego stanu prawnego nie jest zasadne nakładanie na właściciela przedmiotowych obowiązków, gdyż winny być one nałożone na użytkownika wieczystego będącego w rozumieniu art. 62 ust. 1 u.p.b. zarządcą nieruchomości, władnym do zrealizowania ewentualnego nakazu, o którym mowa w art. 66 u.p.b. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w realiach niniejszej sprawy istniały, co do zasady, podstawy wydania przez PINB rozstrzygnięcia w oparciu o art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 u.p.b., albowiem stan obiektów budowlanych zlokalizowanych na przedmiotowej działce jest zły, czyli nieodpowiedni w rozumieniu art. 62 ust. 3 u.p.b. A w świetle jego analizy orzeczniczej mógł, co do zasady, nałożyć obowiązek przeprowadzenia ich kontroli (o której mowa w ust. 1 w/w artykułu), jak również żądać przedstawienia ekspertyzy ich stanu technicznego, co też uczynił. Sąd I instancji podziela pogląd WINB, że nałożony obowiązek przedłożenia dodatkowo ekspertyzy technicznej kontrolowanych obiektów budowalnych jest w ujawnionych okolicznościach sprawy niezasadny, gdyż materiał dowodowy już zgromadzony daje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże w ocenie Sądu I instancji sposób rozstrzygnięcia reformatoryjnego WINB nie przystaje do przyjętej koncepcji orzeczniczej, której motywy prezentuje uzasadnienie. Mianowicie WINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (wskazanej w pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu I instancji, utrzymał w mocy także pkt 2. postanowienia PINB definiujący zakres ekspertyzy technicznej, tj. ustalenia w zakresie stanu technicznego tychże obiektów oraz rozwiązania określające sposób usunięcia nieprawidłowości. Wobec powyższego powstały zasadnicze wątpliwości co do rodzaju rozstrzygnięcia WINB, tj. czy nałożony przez PINB obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej został zniesiony, na co wskazywałyby cel reformatoryjnego rozstrzygnięcia, czy też utrzymany w mocy, o czymże przekonywać miałby pkt 2. postanowienia definiującego właśnie zakres rzeczonej ekspertyzy technicznej. Wydaje się, po motywach rozstrzygnięcia, że nieuchylenie pkt 2. rozstrzygnięcia PINB może być niezamierzonym zaniechaniem WINB. Nie zmienia to jednak faktu, że literalnie odczytanie sentencji rozstrzygnięcia organu II instancji niedwuznacznie dowodzi, iż obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej został zniesiony i jednocześnie utrzymany w mocy przez zaniechanie (najprawdopodobniej z logiki koncepcji) uchylenia pkt 2. orzeczenia PINB. Badana decyzja jest zatem wewnętrznie sprzeczna. W rezultacie powyższego istnieje nierozwiązywalny spór co do zakresu rozstrzygnięcia w zakresie powinności (jej braku) sporządzenia ekspertyzy technicznej, a takowy nie może być rezultatem domysłu, a tylko precyzyjnego orzeczenia i jego zakresu. Sąd I instancji stwierdził, że w tym też zakresie decyzja WINB uchybia sposobowi reformatoryjnego rozstrzygnięcia stanowiąc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie właśnie z uwagi na wewnętrzną niekoherentność rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał za przedwczesne odniesienie się do zarzutu skargi sprowadzającego się w istocie rzeczy do właściwego zdefiniowania adresatów obowiązków, o których mowa w art. 62 ust. 3 u.p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) przez jego niewłaściwe zastosowanie przez błędne uznanie przez Sąd, że organ naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało istnienie nierozwiązalnego sporu co do zakresu rozstrzygnięcia w zakresie powinności (jej braku) sporządzenia ekspertyzy technicznej, podczas gdy w sentencji zaskarżonej decyzji literalnie wskazano, iż organ odwoławczy: "uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (wskazanym w pkt 1), w pozostałym zakresie utrzymuje decyzję w mocy" oraz podczas gdy sentencja decyzji jest zgodna z jej uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie okazał się zasadny. W niniejszej sprawie postanowieniem PINB z 21 października 2022 r., wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 u.p.b., orzeczono zarówno o obowiązku przeprowadzenia kontroli jak i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wymienionych obiektów budowlanych. Z kolei zaskarżoną decyzją, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 2 u.p.b., WINB uchylił decyzję PINB w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sentencja zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie wywołuje wątpliwości co do zawartego w niej rozstrzygnięcia ani nie jest wewnętrznie sprzeczna. Wyjaśnić należy, że w punkcie 1. orzeczenia PINB nałożono na użytkowników wieczystych oraz właściciela przedmiotowej działki obowiązek przeprowadzenia, zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.b., kontroli wymienionych obiektów budowlanych oraz przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego kontrolowanych obiektów budowlanych w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Natomiast pkt 2. orzeczenia PINB stanowi, że ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń powinna zawierać: ustalenia dotyczące stanu technicznego obiektów budowlanych oraz rozwiązania określające sposób usunięcia powstałych nieprawidłowości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pkt 2. orzeczenia PINB ma w istocie charakter informacyjny, albowiem określa ogólne warunki i wymogi jakie powinna spełniać i zawierać ekspertyza techniczna, a więc nie ma bytu samodzielnego. WINB uchylając orzeczenie PINB w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej uznał, że z uwagi na szeroki zakres protokołów z kontroli okresowych obejmujący nie tylko wskazanie nieprawidłowości, jakie zostały stwierdzone, ale również czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, nakładanie obowiązku przedłożenia dodatkowo ekspertyzy technicznej stanu technicznego kontrolowanych obiektów budowlanych jest niezasadne. WINB wyjaśnił przy tym, że uchylił orzeczenie PINB w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dodatkowo precyzując w nawiasie, że chodzi o obowiązek wskazany w punkcie 1, a w pozostałym zakresie utrzymał orzeczenie PINB w mocy. Tak sformułowane rozstrzygnięcie organu II instancji oznacza zatem, że uchylono obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, ale utrzymano w mocy obowiązek przeprowadzenia kontroli wymienionych obiektów budowlanych. Nie sposób natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej został zniesiony i jednocześnie utrzymany w mocy przez zaniechanie uchylenia pkt 2. orzeczenia PINB. Rację ma skarżący kasacyjnie, że pkt 2. zaskarżonego orzeczenia nie stanowi samodzielnego nakazu administracyjnego polegającego na przedłożeniu ekspertyzy lecz wskazuje jedynie jakie elementy powinna zawierać ekspertyza, nałożona w pkt 1. Sformułowanie "uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (wskazanym w pkt 1)" interpretować należy dosłownie. Oznacza to, że cześć orzeczenia nakładająca obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej została uchylona przez organ odwoławczy oraz, że część ta znajduje się w pkt 1 orzeczenia. Tym samym, uznanie przez Sąd I instancji, że WINB naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w ocenie Sądu I instancji spowodowało zaistnienie nierozwiązalnego sporu dotyczącego zakresu rozstrzygnięcia w zakresie powinności (jej braku) sporządzenia ekspertyzy technicznej było błędne i nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W granicach zakreślonych zarzutem skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ Sąd I instancji nie odnosił się do zarzutu skargi podnoszącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.b., polegającego na nałożeniu obowiązków na podmiot pozbawiony władztwa nad nieruchomością w skutek oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz pozostałych uczestników postępowania. Zdaniem Gminy oddając grunt w użytkowanie wieczyste utraciła ona władztwo faktyczne na nieruchomości i pomimo, że przysługuje jej prawo własności, utraciła podstawowe atrybuty właściciela, tj. prawo swobodnego wejścia na teren nieruchomości celem przeprowadzenia kontroli obiektów zlokalizowanych na działce gruntu. Kwestia ta będzie przedmiotem oceny Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Również rzeczą Sądu I instancji będzie, przy uwzględnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., II OPS 4/15, ocena dotycząca prawidłowej formy rozstrzygnięcia - organ pierwszej instancji wydał bowiem postanowienie, natomiast organ odwoławczy – decyzję i do zaskarżonego postanowienia odnosi się jak do decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego – punkt 2. sentencji.