II SA/Ke 587/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: WOA.7721.69.2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę. Decyzją z 11 sierpnia 2023 r., znak: WOA.7721.69.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta Kielce z 6 czerwca 2023 r., znak: PINB-SO.5160.8.2021.I, odmawiającą wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB z 12 lipca 2021 r. znak: PINB-SO.5160.8.2021.I, nakazującą właścicielom działki nr. ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. J. w Kielcach – R. K. i B. K. wykonanie rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych wybudowanego na tej działce bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Opisana na wstępie decyzja z 12 lipca 2021 r. została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"). Żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania. W wyniku kontroli przeprowadzonej 9 września 2021 r. PINB stwierdził, że linie rozgraniczające miejsca postojowe zostały zamalowane farbą koloru szarego, w kolorze istniejącego utwardzenia terenu kostką brukową, a na terenie nie parkowały w czasie kontroli samochody. W protokole kontroli stwierdzono, że decyzja z 12 lipca 2021 r. została wykonana przez zobowiązanych. W postępowaniu skargowym ze skargi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości J. [...] w Kielcach oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości J. [...] w Kielcach, ŚWINB w piśmie z 27 maja 2022 r. nie zgodził się ze stanowiskiem PINB, że orzeczona rozbiórka parkingu polegać miałaby tylko na zamalowaniu linii wyznaczających na tym parkingu 25 miejsc postojowych. ŚWINB stwierdził, że w obrocie prawnym istnieje decyzja nakazująca rozbiórkę parkingu, która nie została należycie wyegzekwowana przez PINB, ponieważ rozbiórka parkingu orzeczona tą decyzją winna polegać na rozebraniu utwardzenia terenu oraz likwidacji szlabanu na wjeździe. Wskazał, że nie istnieją przeszkody do tego, aby PINB zaczął egzekwować niewykonaną decyzję. Wnioskiem z 26 lipca 2022 r. R. K., w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 i 3 Kpa, zwrócił się do organu I instancji o wygaśnięcie decyzji z 12 lipca 2021 r., podnosząc, że decyzja ta została wykonana. Decyzją z 23 września 2022 r. PINB odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z 12 lipca 2021 r., a ŚWINB decyzją z 24 listopada 2022 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Prawomocnym wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. II SA/Ke 68/23, tut. Sąd oddalił skargę R. K. na ww. decyzję ŚWINB. W piśmie z 28 grudnia 2022 r., złożonym 8 marca 2023 r., R. K. wystąpił o wydanie w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z 12 lipca 2021 r. W rezultacie rozpatrzenia tego wniosku PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z 6 czerwca 2023 r. W odwołaniu R. K. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z pkt 2 Pb oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa w różnych konfiguracjach. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb znajduje zastosowanie tylko do postępowań prowadzonych w trybie art. 50-51 Pb, tj. innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f. Budowa parkingu jako samodzielnego obiektu budowlanego nie jest zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec ustalenia, że miała miejsce samowolna budowa parkingu, PINB wydał na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb postanowienie z 23 marca 2021 r., którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie parkingu, informując właścicieli działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej. Wniosek o legalizację nie został złożony i w konsekwencji PINB wydał na podstawie art. 49e pkt 1 Pb decyzję rozbiórkową z 12 lipca 2021 r. Budowa przedmiotowego parkingu stanowi przypadek określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb i dalsze. Nie mogły zatem znaleźć zastosowania art. 50-51, które stosuje się tylko do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 Pb. W skardze do tut. Sąd R. K. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: a) prawa materialnego, tj.: 1. art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 49e pkt 1 Pb poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb nie znajduje zastosowania, podczas gdy w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki parkingu został zrealizowany, a więc doszło do wykonania nałożonego obowiązku, którego wykonanie organ powinien stwierdzić na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb, jako że do nałożonego obowiązku rozbiórki nie miał zastosowania art. 48 Pb; 2. art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez uznanie, że miał on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja PINB z 12 lipca 2021 r. została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 Pb, a zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19 oraz art. 29 ust. 2 pkt 7 Pb nie ma konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani konieczności zgłoszenia budowa obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania; 3. art. 29 ust. 1 pkt 19 Pb poprzez uznanie, że miejsca postojowe wybudowane przez inwestora stanowią w rzeczywistości jeden obiekt budowlany, nie zaś trzy odrębne, do których zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19 Pb nie ma konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej, wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i decyzji o rozbiórce oraz uznania, że nie jest możliwe stwierdzenie wykonania decyzji PINB z 6 czerwca 2023 r.; b) przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności, w oparciu o jaką podstawę prawną orzekał PINB wydając decyzję z 12 lipca 2021 r., wskutek czego organ przyjął, że PINB dokona subsumpcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod dwie wzajemnie wykluczające się normy prawne, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49e pkt 1 Pb, co doprowadziło do sytuacji, w której organ stwierdził, że PINB nie może wydać wnioskowanego rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia wykonania obowiązku rozbiórki; 2. art. 76 § 1 Kpa poprzez zakwestionowanie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci protokołu PINB z 9 września 2021 r. i uznanie wbrew jego treści, że pomimo nieprzeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie obalenia domniemania z art. 76 § 1 Kpa, decyzja PINB z 12 lipca 2021 r. nie została wykonana; 3. art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 Pb poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji PINB z 12 lipca 2021 r., dotyczącej realizacji umowy miedzy skarżącymi i jego małżonką a Województwem Świętokrzyskim z 21 września 2018 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie zależności czasowej między utwardzeniem terenu a usytuowaniem urządzenia, którego zdemontowania domaga się organ, a także do błędnego przyjęcia, że do wykonania decyzji niezbędny jest demontaż urządzenia; 4. art. 8 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej polegające na nieuwzględnieniu, że zgodnie z materiałem zgromadzonym w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji PINB z 12 lipca 2021 r. skarżący wykonywał zalecenia pokontrolne, a następnie uzyskał protokolarne potwierdzenie przez organ, że decyzja została wykonana; 5. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na braku ustalenia zależności czasowej między utwardzeniem terenu, powstaniem urządzeń, których rozbiórki żąda organ a powstaniem parkingu poprzez namalowanie linii rozgraniczających miejsca postojowe i w konsekwencji nieuzasadnione żądanie przez organ w ramach rozbiórki usunięcia szlabanu, podczas gdy jego posadowienie miało miejsce przed wybudowaniem parkingu jako zabezpieczenie terenu inwestycji, ponieważ szlaban jest częścią ogrodzenia tego terenu i został posadowiony, podobnie jak samo ogrodzenie oraz utwardzenie terenu w ramach umowy między skarżącym a Województwem Świętokrzyskim z 21 września 2018 r. w ramach realizacji projektu pn. "Wzrost efektywności energetycznej firmy poprzez modernizację energetyczną budynku oraz zastosowanie OZE"; 6. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 Kpa poprzez brak logicznego wyjaśnienia, z jakich względów nie znajduje zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb, podczas gdy obowiązek rozbiórki parkingu, tj. rodzaj robót budowlanych zgodny z prawem budowlanym został zrealizowany, bowiem doszło do wskazanej rozbiórki, co potwierdza protokół PINB z 9 września 2021 r. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu rozwinął argumentację na poparcie zarzutów skargi. Podkreślił, że PINB w protokole z 9 września 2021 r. jednoznacznie stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z 12 lipca 2021 r. Jednocześnie PINB nie wskazywał stronie, że ma dokonać rozbiórki szlabanu. Kwestię tę narzucił dopiero ŚWINB na skutek rozpatrzenia skargi powszechnej, arbitralnie i bez udziału strony. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 i dalsze, ponieważ w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę w ogóle nie było wymagane. Zdaniem skarżącego decyzja PINB z 12 lipca 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 19 i ust. 2 pkt 7 Pb ze względu na uznanie, że wybudowane miejsca postojowe stanowią jeden obiekt budowlany, nie zaś 3 odrębne obiekty, do których od 19 września 2020 r., zgodnie z ustalonym wówczas brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 19 i ust. 2 pkt 7 Pb nie ma konieczności uzyskania ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia zamiaru budowy takich obiektów. W konsekwencji, nie sposób podzielić stanowiska organu, że do sprawy przedmiotowego parkingu nie mogą znaleźć zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 Pb. Decyzja z 12 lipca 2021 r. została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 Pb, co którego zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy nie zostało wyłączone. Przypadki określone w art. 49e Pb są przypadkami innymi niż te określone w art. 48 Pb, a zatem a contrario z mocy art. 51 ust. 7 Pb znajduje do nich zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ trafnie orzekł, że brak było podstaw do stwierdzenia, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r., Prawo budowlanego (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej "Pb", wykonania obowiązku nałożonego na R. K. i B. K. decyzją PINB z 12 lipca 2021 r., wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 Pb. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Pb, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 Pb, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb, na którego podstawie skarżący domagał się stwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 12 lipca 2021 r., stanowi zaś, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że przepisy art. 50-51 Pb regulujące postępowanie naprawcze nie mają zastosowania do przypadków uregulowanych m.in. w art. 48 ust. 1 Pb. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3). W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 49e pkt 1). W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że regulacja zawarta art. 49e pkt 1 Pb, która stanowiła podstawę wydania decyzji z 12 lipca 2021 r., obejmuje "przypadek określony w art. 48 ust. 1" Pb, do którego, z mocy art. 50 ust. 1 Pb, przepisy art. 50-51 tej ustawy nie znajdują zastosowania. Decyzja z 12 lipca 2021 r. jest konsekwencją postanowienia z 23 marca 2021 r., którym PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3-5 Pb, postanowił wstrzymać w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie parkingu dla samochodów osobowych wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] przy ul. J. w Kielcach. Zarówno ww. postanowienie, jak i będąca jego konsekwencją decyzja z 12 lipca 2021 r., funkcjonują w obrocie prawnym, są ostateczne i prawomocne. Decyzji ostatecznej (postanowieniu) służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność, przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Z tego względu podważanie podstawy rozstrzygnięcia i okoliczności, które legły u podstaw wydania wymienionych wyżej: postanowienia i decyzji jest niedopuszczalne w sprawie z wniosku o stwierdzenie wykonania obowiązku w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb. Kwestia budowy przedmiotowego parkingu jako samodzielnego obiektu budowlanego, który nie jest zwolniony z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę została ostatecznie rozstrzygnięta. Stąd rozważania autora skargi, czy miejsca postojowe stanowią jeden obiekt budowlany, czy też 3 odrębne obiekty, dla których nie ma konieczności uzyskania ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia zamiaru budowy, są w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe. Zadaniem organów było tu rozstrzygnięcie, czy w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z 12 lipca 2021 r. wydanej na podstawie art. 49e pkt 1 Pb, prawnie możliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb. Obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują, co zostało wyżej wykazane. Okoliczności powyższej nie zmienia treść protokołu z 9 września 2021 r., w którym stwierdzono, że decyzja z 12 lipca 2021 r. została wykonana. Treść tego protokołu może być co najwyżej oceniana w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym. Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest brak możliwości wydania decyzji w trybie art. 50-51 Pb w sytuacji, gdy wydana została decyzja na podstawie art. 49e pkt 1 Pb, tj. obejmująca "przypadek określony w art. 48 ust. 1 Pb". W konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa. Tytułem wyjaśnienia należy dodatkowo wskazać, że regulacja z art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb dotyczy obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Tymczasem o rozbiórce stanowi ust. 1 pkt 1 art. 51. Nawet więc w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Pb nie ma możliwości wydania decyzji stwierdzającej wykonanie nakazu rozbiórki. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.