II OZ 756/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1098/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2019 r., nr 161/SPEC/2019 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2022 r., znak: DLI-III.7621.9.2020.KS.45 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1098/22, po rozpatrzeniu wniosku K. S., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2019 r., nr 161/SPEC/2019. Sąd podał, że K. S. pismem z dnia 6 maja 2022 r. złożył skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2022 r., znak: DLI-III.7621.9.2020.KS.45, uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2019 r., nr 161/SPEC/2019 (zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: ,,Budowa [...] [...] z W. drogi ekspresowej S7 na odcinku od węzła [...] na [...] Obwodnicy W. do obwodnicy [...] odcinek [...] od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (z węzłem) długość odcinka ok. 14,80 km. Zadanie 2 km [...] - [...]", sprostowanej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 stycznia 2020 r., nr 15/SAAB/2019. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji "w części obejmującej budowę linii wysokiego napięcia 110 kV, motywując przedmiotowy wniosek realnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, w tym szkody materialnej, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, obejmujących w szczególności straty dla całego okolicznego ekosystemu". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że budowa linii energetycznej 110 kV będzie prowadzić do nieodwracalnych zmian w zakresie ekosystemu, w szczególności ekosystemu o unikalnej w skali powiatu [...] wartości jakim jest ekosystem użytku ekologicznego, położonego przy ul. D. [...] w [...]. W sposób obszerny przedstawił w uzasadnieniu skargi zarówno stan faktyczny, jak i kierunek wykładni przepisów, który w pełni uzasadnia wniosek. Podniósł, że decyzja Sądu ma w tym zakresie niezwykle doniosłe znaczenie dlatego, że podejmowane do chwili obecnej działania ze strony mieszkańców miejscowości [...] spowodowały, że do chwili obecnej sporna linia energetyczna nie powstała. Do wybudowania przedmiotowej linii dojdzie najpewniej w ciągu najbliższych dni lub tygodni. Powaga wątpliwości jakie się pojawiają w przedmiotowej sprawie, a także niespójność argumentacji inwestora, który w początkowym etapie procedury mówił jedynie o likwidacji kolizji linii energetycznej z planowanym przebiegiem trasy S-7, by obecnie wprost informować o budowie nowej linii - powodują, że wstrzymanie działań podejmowanych w zakresie budowy linii energetycznej 110 kV jest konieczne. Podkreślił, że wstrzymanie budowy do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie będzie pozbawiało nikogo dostępu do energii elektrycznej, gdyż w obecnej chwili energia ta jest dostarczana przez istniejące dwie linie przesyłowe, które to mają zostać zastąpione linią nowo budowaną (linią sporną). Podobnie, z uwagi na odrębność linii wysokiego napięcia 110 kV od budowy drogi S-7, wstrzymanie to nie spowoduje opóźnień w realizacji budowy trasy S7. Wniosek o wstrzymanie wykonania został uzupełniony pismami procesowymi z dnia 21 września 2022 r., 29 września 2022 r. oraz 19 października 2022 r. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że wniosek o wstrzymanie "obejmuje zarówno decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2019 r. nr 161/SPEC/2019, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jak i decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2022 r.". Wyjaśnił m.in., że budowa trasy S7 oraz budowa spornej linii energetycznej są już na ukończeniu. Powaga zarzutów podnoszonych przez skarżącego stanowi wyraźną podstawę do przyjęcia, że realizacja budowy przedmiotowej linii energetycznej powinna być wstrzymana do wyjaśnienia, tj. do czasu oceny zarzutów. Przedmiotowa sprawa dotyczy wyjątkowo istotnej materii. Dotyka ona nie tylko praw majątkowych, ale przede wszystkim zasad poszanowania prawa własności prawa do życia w zdrowym i bezpiecznym środowisku, a także zasad ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176, zwana dalej: "specustawą"). Wydanie decyzji w tym trybie nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, bowiem brak jest przepisów szczególnych w tym zakresie. Przyjęte w tej ustawie uregulowania prawne mają jednak zapewnić szybki przebieg inwestycji drogowych. Zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje utrwalone stanowisko, które zasługuje na pełną aprobatę, że w takiej sytuacji, jaka ma także miejsce w przedmiotowej sprawie, wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego drogowego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. A zatem mechanizmy przewidziane w tej ustawie mające zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji, w sposób istotny ograniczają możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony skarżącej w świetle regulacji zawartych w tej ustawie. W omawianym akcie prawnym interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. Sąd I instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak dostatecznego jego uzasadnienia okolicznościami wyjątkowymi. Stwierdził przy tym, że niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego stronie dotychczas prawa własności jej nieruchomości, okoliczności te nie są jednak przesądzające o wstrzymaniu wykonania, nie stanowią bowiem o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem za odszkodowaniem części nieruchomości - co wynika wprost z przepisów wskazanej ustawy. Przysługujące stronie odszkodowanie stanowi rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i chroni interesy jej dotychczasowego właściciela. Wskazane odszkodowanie ustalane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Sąd zaznaczył także, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie bada zasadności samej skargi, co więcej, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie może choćby wstępnie badać, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w postanowieniu. Zażalenie na powyższe orzeczenie złożył skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. a contrario poprzez nie wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2019 r., w analogicznym zakresie, choć prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy winna prowadzić do wniosku, że okoliczności w nim przedstawione przesądzają o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 197 § 2 (powinno być 166 - dopisek NSA) p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich okoliczności wskazanych we wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, między innymi w zakresie: a) w jakim w związku z budową linii energetycznej 110 kV, nieruchomości, przez które ona przebiega i nieruchomości, na której posadowione mają być jej podpory, wbrew stanowisku WSA, nie podlegają wywłaszczeniu oraz b) odrębności budowy przesyłowej linii energetycznej i budowy drogi szybkiego ruchu, które absolutnie nie mogą być traktowane jako przedsięwzięcia o tym samym charakterze oraz c) w jakim wbrew zapisom art. 11g ust. 2 specustawy procedura odwoławcza trwała ponad dwa lata, zaś od chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mija już pół roku, a dodatkowo zgodnie z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone, co spowoduje, iż zarzuty podnoszone przez skarżącego w przedmiocie braku podstawy prawnej do prowadzenia budowy linii energetycznej 110 kV, tj. budowy linii przesyłowej w oparciu o zapisy specustawy, zostaną rozpoznane po dokończeniu budowy tejże linii; d) w jakim od prawie trzech lat skarżący nie uzyskał rozstrzygnięcia sądowego w przedmiotowej sprawie, mimo że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2019 r. mając rygor natychmiastowej wykonalności jest cały czas wykonywana; - co dodatkowo utrudnia bądź uniemożliwia prawidłową kontrolę zaskarżonego postanowienia; które to uchybienia miały w konsekwencji wpływ na błędne ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby w przedmiotowej sprawie, w przypadku nie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, nie zachodziły okoliczności przesądzające o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Przesłanką wstrzymania aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy popierający żądanie strony i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że strona skarżąca nie wykazała, że zachodzą przesłanki do udzielenia jej ochrony tymczasowej. Argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia powyższego zapatrywania, stąd jako odpowiadające prawu należało uznać rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Tym bardziej gdy weźmiemy pod uwagę, że decyzja ta została wydana na podstawie specustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że pomimo braku szczegółowej regulacji zawartej w ww. ustawie dotyczącej możliwości wstrzymania wykonania inwestycji drogowej ratio legis tej ustawy jest usprawnienie przebiegu procesu realizacji inwestycji, co powoduje bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o ochronę tymczasową. Wynika to z uwzględnienia faktu, że w specustawie drogowej z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych wraz z przebudową niezbędnej infrastruktury interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem strony (zob. postanowienia NSA: z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 195/19; z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 614/16). Bez znaczenia przy tym są dywagacje strony skarżącej odnośnie braku podstaw prawnych do objęcia decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej budowy także linii energetycznej 110 kV. Podnoszone w tym zakresie kwestie zmierzają w istocie do merytorycznej analizy zasadności zarzutów skargi, a jak słusznie zauważył Sąd I instancji, na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie bada się zasadności samej skargi, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Ponadto, strona skarżąca w sposób ogólnikowy odwołuje się do wpływu spornej linii wysokiego napięcia na ekosystem (użytek ekologiczny położony w miejscowości [...]) oraz zabytkowy zespół dworsko-parkowy, odsyłając w tym zakresie do materiałów zalegających w aktach sprawy. Nie przywołuje także żadnych okoliczności wskazujących na to, że ewentualne wstrzymanie budowy linii wysokiego napięcia nie utrudni realizacji inwestycji drogowej. Poprzestaje na niczym nie popartym twierdzeniu, że budowa linii wysokiego napięcia nie powstaje dla uniknięcia kolizji z projektowaną i realizowaną drogą. Na marginesie, bez wchodzenia w meritum sprawy, pozostaje to w opozycji do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, podobnie jak w przypadku kwestii związanych z ochroną środowiska i uwzględnieniem charakteru zabytkowego zespołu parkowo-dworskiego przy planowaniu spornej inwestycji. Nadto, skarżący nie wykazał rozmiaru szkody majątkowej jaką wywoła posadowienie linii energetycznej na jego nieruchomości. Dlaczego jego indywidualny interes powinien mieć prymat nad interesem społecznym i gospodarczym i przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki nie uchybił także art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w sposób, który musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia z powodu wad uzasadnienia. Argumentacja wnoszącego zażalenie, podniesiona na poparcie zarzutu w tym zakresie, odnosi się w gruncie rzeczy do merytorycznych argumentów skargi dotyczących zaskarżonej decyzji, co nie może podlegać uwzględnieniu, bądź dotyka kwestii pozostających całkowicie bez wpływu na możliwość udzielenia ochrony tymczasowej (zawieszenie postępowania sądowego, czas trwania postępowania, skutek dokończenia budowy przed rozpoznaniem skargi). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.