IV SA/Wa 1596/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej organ) decyzją nr [...], z [...] kwietnia 2020 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej skarżąca), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, nr [...]z [...] lutego 2020 r., stwierdzającej, że przedstawione przez Wnioskodawcę stanowisko w pkt 1 – 4 jest nieprawidłowe oraz udzielającej interpretacji indywidualnej, co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zakresie uiszczania opłaty za marnowanie żywności oraz obowiązku zawarcia umowy z organizacja pozarządową, uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Stan sprawy był następujący: Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] i [...] Inspektora Ochrony Środowiska, wydaną na podstawie przepisów art. 104 § 1 kpa, art. 34 ust.1 i 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 stycznia 2020r. Spółki [...] S.A. z siedzibą w K. stwierdził, że przedstawione przez skarżącą stanowisko jest nieprawidłowe oraz udzielił interpretacji indywidualnej, co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zakresie uiszczania opłaty za marnowanie żywności oraz obowiązku zawarcia umowy z organizacja pozarządową. Skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji, w całości kwestionując stanowisko organu I instancji. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z [...] kwietnia 2020 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców nie może znaleźć zastosowania w sprawie, a zatem skarżąca nie może wnosić o wydanie interpretacji indywidualnej w sprawie obowiązku uiszczania opłaty za marnowanie żywności oraz w sprawie obowiązku zawierania umowy z organizacją przeciwrządową, o której mowa w art. 2 pkt 2) o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, ponieważ: - obowiązek uiszczania opłaty przez skarżącą na rzecz organizacji pozarządowej nie stanowi daniny publicznej, a skarżąca – jak wynika z przedstawionego przez nią zdarzenia przyszłego – nie będzie wnosiła opłaty na rachunek wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. - kara pieniężna nakładana na przedsiębiorcę przez WIOŚ nie stanowi daniny publicznej tylko karę pieniężną, która to instytucja jest odmienna od daniny publicznej przez swój odmienny cel. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że ustawa - Prawo przedsiębiorców w art. 34 ust. 1 wyróżnia także daniny publiczne lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, ale w art. 35 ust. 1 ustawodawca odróżnia sankcje administracyjne, finansowe oraz kary od danin publicznych, gdyż wymienia je odrębnie. Na gruncie więc art. 34 i art. 35 ustawy - Prawo przedsiębiorców nie można utożsamiać sankcji administracyjnych, finansowych oraz kar skoro ustawodawca wyraźnie odróżnia te świadczenia od danin publicznych. Organ wskazał również, że zawarta w omawianej ustawie definicja marnowania żywności – na co wskazuje zwrot "w szczególności" – zawiera tylko przykłady marnowania żywności. Nie podzielając stanowiska skarżącej, ze żywnością jest tylko żywność spełniająca wymogi prawa żywnościowego, organ stwierdził, że marnowanie żywności, w rozumieniu art. 2 pkt 1) ustawy ma miejsce również w przypadku żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego podczas wycofywania jej z etapu dystrybucji i przeznaczenia jej jako odpad. Wskazując, że celem ustawy jest szeroko pojęte zapobieganie marnowaniu żywności, organ podkreślił, ze nie ma znaczenia na jakim etapie do tego dochodzi – czy w jednostce handlu czy innym miejscu, bowiem istotny jest tylko podmiot, w ramach którego okoliczność taka ma miejsce. Konkludując, Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że w badanej sprawie nie jest możliwe uznanie administracyjnej kary pieniężnej za daninę publiczną, o której wspomina art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców, a w konsekwencji [...] [...] Inspektor Ochrony Środowiska nie był uprawniony do wydania interpretacji indywidualnej w oparciu o ten artykuł. W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję [...] [...] Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r. znak: [...], w całości i umorzył postępowanie Organu I instancji w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2020 r., wniosła [...] S.A. z siedzibą w K.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w zw. z : a) art. 3 oraz art. 5 w zw. z art.12 oraz art. 17 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, b) art. 2 pkt 17 d) ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) daniną publiczną nie jest ustawowy obowiązek uiszczania opłaty za marnowanie żywności nałożony na skarżącą na podstawie art. 5 upmż, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że daniną publiczną jest oplata za marnowanie żywności niezależnie od jej beneficjenta albowiem obowiązek jej uiszczenia przez skarżącą wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa polskiego, obciąża określony abstrakcyjnie katalog przedsiębiorców oraz nie jest ekwiwalentny. b) daniną publiczną nie jest ustawowy obowiązek zawarcia umowy z organizacją pozarządową dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego podczas gdy nie ulega wątpliwości, że obowiązek zawarcia takiej umowy oraz jej realizacji stanowi przypadek daniny publicznej albowiem wynika on z przepisów powszechnie obowiązującego prawa polskiego, obciąża określony abstrakcyjnie katalog przedsiębiorców oraz nie jest ekwiwalentny. c) organ inspekcji ochrony środowiska nie jest organem właściwym do wydania interpretacji indywidualnej w niniejszej sprawie podczas gdy organy Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z upmż oraz uioś odpowiadają za należyte realizowanie przez przedsiębiorców obowiązków wynikających z upmż (należytą realizację danin publicznych wynikających z tej ustawy), a także Główny Inspektor Ochrony Środowiska odpowiada za przedstawienie oceny funkcjonowania upmż przed Sejmem i senatem. 2. art. 2 pkt 1) ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że upmż odnosi się do wszelkiej żywności przeznaczonej do utylizacji, podczas gdy zarówno wykładnia: a) językowa b) systemowa uwzględniająca art. 3 ust. 1 upmż oraz uwzgledniająca art. 11 ust.1 upp c) funkcjonalna uwzgledniająca brak możliwości rozszerzania pojęcia definicji legalnej w zakresie, w jakim definicja ta jest klarowna, - prowadzą do konkluzji, że norma prawna wyinterpretowana z art. 2 pkt 1) upmż dotyczy wyłącznie żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego gdy zostaje wycofana z etapu dystrybucji i zostaje przeznaczona do unieszkodliwienia jako odpad. 3. art. 2 pkt 3) upmż w zw. z art. 11 ust. 1 upp poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca pozostaje sprzedawcą żywności również w zakresie, w jakim prowadzi ona sprzedaż żywności w jednostce handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powyżej 250m2 (odpowiednio przez okres 2 lat od wejścia w życie upmż 400m2) podczas gdy upmż jednoznacznie precyzuje, że sprzedawcą żywności jest podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 ust.3 rozporządzenia 178/2002 w zakresie sprzedaży żywności w jednostce handlu detalicznego lub hurtowego – inny zakres funkcjonowania skarżącej nie jest objęty upmż. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji, na podstawie której uchyli on decyzję [...] [...] Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r. znak: [...] w całości i orzeknie, że stanowisko skarżącej przedstawione we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z dnia 27 stycznia 2020r. w pkt 1 – 4 jest prawidłowe, albowiem skarżąca zgodnie z art. 3 upmż ma obowiązek zawrzeć co najmniej 1 umowę z organizacją pozarządową dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, natomiast upmż nie określa w żadnym wypadku, że skarżąca ma obowiązek zawrzeć z organizacjami pozarządowymi taką lub takie umowy, aby wszystkie jego lokalizacje, w których prowadzi jednostki handlu detalicznego lub hurtowego były objęte tą umową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że nie narusza ona prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z [...] kwietnia 2020 r., wydana po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] S.A. z siedzibą w K. od decyzji [...] [...] Inspektora Ochrony Środowiska, nr [...] z [...] lutego 2020 r., stwierdzającej, że przedstawione przez Wnioskodawcę stanowisko w pkt 1 – 4 jest nieprawidłowe oraz udzielającej interpretacji indywidualnej, co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zakresie uiszczania opłaty za marnowanie żywności oraz obowiązku zawarcia umowy z organizacja pozarządową, uchylająca decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie umarzająca postępowanie organu I instancji w całości. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.z 2019r. poz. 1292 ze zm.) przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Z przepisu tego wynika, że wyjaśnienie ma dotyczyć zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Skarżąca Spółka korzystając z tego uprawnienia wniosła o wydanie interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zakresie uiszczania opłaty za marnowanie żywności oraz obowiązku zawarcia umowy z organizacja pozarządową. Skarżąca uznała zatem administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 5 ust.1 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz.U.z 2019r. poz.1680, dalej upmż), za daninę publiczną w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Odmienne stanowisko zaprezentował w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Aktualny przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, który wyposaża przedsiębiorcę w narzędzie służące usunięciu jego wątpliwości co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w określonej sytuacji faktycznej, odpowiada poprzednio obowiązującemu przepisowi art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 z późn. zm.). Celem wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji przyznającej przedsiębiorcom prawo do zwrócenia się z wnioskiem o interpretacje przepisu było zagwarantowanie im pewności i przewidywalności ich sytuacji prawnej w zakresie przepisów, które są niejasne lub szczególnie skomplikowane. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy prawne nakładające na niego obowiązek świadczenia daniny publicznej budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o taką interpretację. Pojęcie daniny publicznej, do którego odwołano się w art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, nie zostało zdefiniowane w tym akcie prawnym. W tej sytuacji, zasadne jest posiłkowanie się rozumieniem tego terminu ukształtowanym w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych do danin publicznych wyraźnie zaliczono: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Jednocześnie należy zauważyć, że w art. 5 ust.7 upmż zapisano, że należności z tytułu opłaty za marnowanie żywności wnosi się na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z która sprzedawca żywności zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust.1 ustawy. Dalej, w art. 6 upmż określa się przeznaczenie środków pochodzących z opłat za marnowanie żywności, z którego wynika, że nie stanowią one dochodu budżetu państwa. Art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych definiuje pojęcie środków publicznych, którymi są m. in. dochody publiczne. Z kolei w art. 5 ust. 2 ww. ustawy definiuje się pojęcie dochodów publiczne poprzez określenie co je stanowi. I tak, w art. 5 ust. 2 pkt 1 jako dochody publiczne wymienione są daniny publiczne, a w art. 5 ust. 2 pkt 2 jako dochody publiczne wymienione są inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych. W ocenie Sądu, administracyjna kara pieniężna, którą de facto jest opłata za marnowanie żywności, o której mowa w art. 5 upmż nie stanowi dochodu budżetu państwa. W konsekwencji opłata ta nie jest świadczeniem pieniężnym, którego obowiązek ponoszenia na rzecz państwa wynika z upmż., a zatem nie jest to danina publiczna, o której mowa w art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. W tej sytuacji należało uznać decyzję za zgodną z prawem. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi było w świetle powyższego bezzasadne. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, na podstawie art.151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.