II SAB/Gl 193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. S. (A. S.) na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 60 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. A. S. (obywatelka [...]), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego N. S., wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z 26 września 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga powyższa została poprzedzona ponagleniem, które jednakże nie zostało przesłane przez Wojewodę do organu wyższego stopnia. W związku z powyższym skarżąca wnosi o: - zobowiązanie Wojewody Śląskiego do załatwienia sprawy w terminie 7 dni, - stwierdzenie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Powołał się przy tym na treść art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W ocenie Wojewody przepis ten wyłącza możliwość złożenia skargi na bezczynność w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Niezależnie od tego wskazał na znaczącą ilość spraw rozpatrywanych przez aparat pomocniczy Wojewody, z zakresu ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie ponaglenie zostało złożone, co wynika z akt administracyjnych. Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie Wojewoda powołał się na treść art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zgodnie z ust. 3, w okresie powyższym: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Wreszcie w świetle art. 100d ust. 4 ustawy "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki". W ocenie wojewody użycie w powyższym przepisie słowa "cudzoziemcy" (zamiast obywatele Ukrainy) wskazuje, że rozwiązania powyższe stosuje się do wszystkich cudzoziemców. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić. Zarówno bowiem wykładnia językowa jak i celowościowa, wskazują, że przepisy wprowadzające szczególny reżym dotyczący terminów załatwienia spraw oraz ewentualnej zwłoki stosuje się jedynie do spraw adresatów powyższej ustawy. Na początku można odwołać się do zakresu podmiotowego ustawy, który został określony enumeratywnie. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 "ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Nie budzi tu wątpliwości fakt, że ustawa reguluje status: - obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa - obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warto także zwrócić uwagę na ust. 3 art. 100d ustawy. Zgonie z tym przepisem "ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych". Szczególne znaczenie ma pkt 5 powyższego wyliczenia. Wskazuje on wyraźnie na szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów. Trudno tu twierdzić, że owe "szczególne zasady" dotyczą obywateli innych państw. Reasumują powyższe należy podkreślić, że brak jakiejkolwiek przesłanki aby "szczególne zasady" rozciągać tu na obywateli innych państw. Do identycznych wniosków można dojść stosując wykładnię celowościową. Obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej zyskali określone uprawnienia. Dotyczą one zwłaszcza pobytu w Polsce. Dlatego też nawet opóźnienie w załatwianiu spraw, między innymi związanych z prawem pobytu, nie wpływa negatywnie na sytuację prawną i faktyczną tych osób. Inaczej wygląda sytuacja obywateli innych państw. Obowiązuje ich "zwykły" reżym pobytowy. Przyjęcie zaś wykładni, że i oni nie mogą złożyć skargi na bezczynność, czy też przewlekłość postępowania w tym zakresie, pozbawiłoby ich jakiejkolwiek możliwości ochrony swych praw. Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający uznał, iż art. 100d nie stosuje się w przypadku innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy. Przechodząc do oceny działań Wojewody Śląskiego należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącej wpłynął 26 września 2022 r. Do dnia orzekania przez Sąd w sprawie decyzja nie została podjęta. W aktach znajduje się jedynie wezwanie strony na dzień 12 stycznia 2024 r. do uzupełnienia wniosku. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że Wojewoda Śląski nie dochował w sprawie 60 dniowego terminu, o którym mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Jest zatem bezczynny. Biorąc pod uwagę rozmiar tej bezczynności (ponad rok) należy uznać, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznając bezczynność organu Sąd postanowił nie zasądzać na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ani nie wymierzyć mu grzywny – skarżąca również o to nie wnosiła. Należy bowiem uwzględnić tu okoliczności faktyczne, w jakich znajduje się organ. Wybuch wojny na Ukrainie skutkuje tym, iż liczba spraw koniecznych do załatwienia przekracza możliwości aparatu pomocniczego Wojewody. Stwierdzając bezczynność Wojewody Sąd uznał jednak za zasadne wyznaczenie terminu do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Przy czym nie uwzględnił w tym zakresie żądania skargi. Termin 7 dniowy jest praktycznie niemożliwy do dochowania. Dlatego zobowiązano do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia otrzymania akt. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzeczono jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.