III SA/Łd 907/24

Dnia 10 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 30 października 2024 roku znak SO-II.621.94.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. [pic] Postanowieniem z dnia 30 października 2024 r. Wojewoda Łódzki (dalej: Wojewoda lub organ), po rozpatrzeniu pisma B. N. (dalej: skarżąca), zakwalifikowanego przez organ jako odwołanie od zawiadomienia Burmistrza W. z dnia 20 września 2024 r. o pozostawieniu bez rozpoznania sprawy o wymeldowanie z pobytu stałego S. K. i S. K., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 22 sierpnia 2024 r. do Urzędu Miejskiego w W. wpłynął wniosek skarżącej z dnia 16 sierpnia 2024 r. Skarżąca wniosła o wymeldowanie S. K. i S. K. z nieruchomości przy ul. M. w W.. Pismem z dnia 3 września 2024 r. (pismo błędnie oznaczone datą 3 sierpnia 2024 r.) Burmistrz W. zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie braków formalnych poprzez złożenie dwóch odrębnych wniosków o wymeldowanie dla dwóch pełnoletnich osób, przedłożenie oryginału dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty za wydanie decyzji w wysokości 10 zł od wniosku. Termin na uzupełnienie braków formalnych określono jako 7 dni od dnia doręczenia wezwania i poinformowano o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi skarżąca złożyła dwa odrębne wnioski: o wymeldowanie S. K. i o wymeldowanie S. K.. Złożyła również wniosek o zwolnienie z kosztów (opłat od wniosku), a w odniesieniu do wezwania o uzupełnienie braków formalnych odpowiedziała, że "testament J. B. jest wystarczającym dokumentem w tej sprawie". W dniu 9 września 2024 r. (pismo błędnie oznaczone datą 9 sierpnia 2024 r.) Burmistrz W. poinformował skarżącą, iż dokumentami potwierdzającymi nabycie nieruchomości w drodze spadkobrania są akt notarialny, poświadczenia dziedziczenia lub orzeczenie właściwego sądu rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ ponownie wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny zainteresowanej oraz tytuł prawny zmarłego właściciela nieruchomości, tj. J. B., wyznaczając w tym celu termin 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie skarżąca została poinformowana, iż aby się ubiegać o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej należy przedstawić zaświadczenie o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa, a w przypadku braku takiego zaświadczenia ponowiono wezwanie o zapłatę 10 zł od każdego wniosku z tytułu opłaty za wydanie decyzji. W piśmie z dnia 10 września 2024 r. skarżąca stwierdziła, że wnioski o zwolnienie z opłat są wystarczające, a urząd nic może domagać się zaświadczenia. Ponadto jak napisała zainteresowana "Urząd jak do tej pory nie podważał w swoich dokumentach istnienia testamentu" i "nie może teraz zmieniać zdania". Zawiadomieniem z dnia 20 września 2024 r. Burmistrz W. poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku z dnia 16 sierpnia 2024 r. bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wniosek nie spełniał wymogów formalnych, gdyż nie zawierał wymaganego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości oraz opłat skarbowych, a termin wyznaczony na uzupełnienie powyższych braków upłynął z dniem 16 września 2024 r. przy skutecznym doręczeniu skarżącej stosownego wezwania i pouczenia o konsekwencji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem skarżąca złożyła w dniu 4 października 2024 r. odwołanie do Wojewody Łódzkiego. W odwołaniu podniosła, że wezwanie do uiszczenia opłaty nie jest wezwaniem do usunięcia braku formalnego, a korespondencja w sprawie była wysyłana przez urząd zwykłymi listami "bez potrzeby składania podpisu". Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność odwołania wyjaśnił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania, lecz jako czynność materialno-techniczna nie wiąże się z wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia, tj. decyzji czy postanowienia. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania wymaga jedynie (zgodnie z zasadą pisemności postępowania administracyjnego - art. 14 § 1a k.p.a.) pisemnego zawiadomienia wnoszącego podanie. Konsekwencją pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest brak rozpatrzenia sprawy co do istoty, a więc rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. tylko od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Organ dodał, że jego postanowienie nie zamyka skarżącej drogi do wystąpienia z nowym wnioskiem do organu gminy o wymeldowanie S. K. i S. K. z przedmiotowego lokalu. Wyjaśnił przy tym, że w sprawach administracyjnych wszczynanych na żądanie strony to na wnioskodawcy spoczywa wykazanie interesu prawnego w sposób wskazany przez ustawodawcę w przepisach szczególnych. W świetle art. 35 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy wydaje decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się, działając z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanego w art. 28 ust. 2 tj. innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilnoprawna, odpis z księgi wieczystej albo wyciąg z działów I i II księgi wieczystej, decyzja administracyjna łub orzeczenie sądu (art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności). Powoływanie się na testament J. B. nie będzie wystarczające, gdyż nabycie praw majątkowych, które wchodzą w skład spadku po zmarłym, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego (ustawa Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r.), a ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji, lecz sądów powszechnych. Organ odwoławczy podkreślił również, że do skutecznego złożenia ponownego wniosku o wymeldowanie konieczne będzie dołączenie potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł od każdego rozstrzygnięcia, które zapadłoby odrębnie w stosunku do każdej pełnoletniej osoby. Ubiegając się natomiast o zwolnienie z opłaty skarbowej, należy zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o opłacie skarbowej przedstawić zaświadczenie o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa, co będzie podlegało ocenie organu podatkowego. W skardze na to postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazała, że jak stwierdził Burmistrz W., trzeba zapłacić po 10 zł za wniosek dopiero po odmowie wymeldowania S. K. i S. K.. Po drugie, zdaniem skarżącej, istnienie testamentu jest wystarczającym dokumentem w tej sprawie, nie ma czego uzupełniać. Urząd nie może w żaden sposób podważać testamentu tak jak to ma miejsce. Przytoczone przepisy nie mają w sprawie wymeldowania zastosowania. Możliwość ponownego złożenia wniosku nie usprawiedliwia błędnego czy bezprawnego działania urzędów. Ponowne złożenie wniosku nie może chronić urzędów od bezprawnego działania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 k.p.a., "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania". W tej sprawie organ uznał, że pismo skarżącej z dnia 4 października 2024 r. stanowiło takie właśnie odwołanie, bo tak zostało zatytułowane. Po takiej jego kwalifikacji organ ocenił je jako niedopuszczalne z uwagi na uprzednie zakończenie sprawy czynnością materialno-techniczną w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 16 sierpnia 2024 r. o wymeldowanie (zawiadomienie Burmistrza W. z dnia 20 września 2024 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania). Zdaniem Sądu, w działaniu organu tkwił jednak zasadniczy błąd, wynikający ze zignorowania przewidzianej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania. Zgodnie z tym przepisem, "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania". Poza tym, stosownie do wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania, "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". W rozpoznanej sprawie organ naruszył obie te zasady w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pismo skarżącej zakwalifikował jako odwołanie, by następnie uznać je za niedopuszczalne (art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.). Organ tymczasem powinien działać w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, a to oznaczało, że powinien był rozważyć inną kwalifikację pisma skarżącej. Wynika to pośrednio m.in. z art. 222 k.p.a., zgodnie z którym "o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna". Jak wiadomo, od pozostawienia podania bez rozpoznania rzeczywiście nie przysługuje odwołanie. Ale organ powinien był wiedzieć (i poinformować o tym skarżącą), że stosownie do uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)" (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), a wcześniej ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a., "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...)". Według § 2 tego artykułu, "przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak (...) ponaglenie, przewidziany w ustawie". Organ administracji publicznej działający zgodnie z zasadą zaufania nie może kwalifikować pism stron w sposób, który z góry skazuje te pisma na niepowodzenie – a tak było w rozpoznanej sprawie. Organ – zamiast rozważyć kwalifikację pisma skarżącej jako ponaglenia lub skargi do sądu administracyjnego, a jeśli miał wątpliwości – ustalić intencje skarżącej wzywając ją do wyjaśnienia charakteru pisma – wybrał opcję dla skarżącej najmniej korzystną, a właściwie z góry skazującą jej działania na porażkę. Nie można inaczej ocenić czynności organu kwalifikującego pismo, w którym skarżąca domaga się wydania decyzji, jako środka niedopuszczalnego, tylko po to, by następnie taką niedopuszczalność stwierdzić. Tymczasem, co wynika z wcześniejszych wywodów, odmienna kwalifikacja pisma skarżącej, np. uznanie go za ponaglenie (art. 37 k.p.a.), czy skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.), umożliwiłoby skarżącej obronę na drodze administracyjnej (ponaglenie), lub sądowej (skarga do sądu administracyjnego), ku czemu miała ona pełne podstawy domagając się w piśmie zatytułowanym "odwołanie" wydania decyzji o wymeldowaniu. Z tego pisma skarżącej wynika, że kwestionuje ona wezwania do usunięcia braków podania, kierowane do niej przez Burmistrza W., i domaga się wydania decyzji. Skarżąca kwestionowała w nim słusznie traktowanie przez Burmistrza W. jako brak formalny podania nieprzedstawienia tytułu prawnego do lokalu (które – co należy podkreślić – może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., mającego formę postanowienia zaskarżalnego zażaleniem – a nie podstawą wezwania do usunięcia braku formalnego podania, a następnie pozostawienia go bez rozpoznania). Kwestionowała też słusznie dopuszczalność traktowania jako braku formalnego podania nieuiszczenia opłaty skarbowej od decyzji (której uiszczenie nie może być przecież warunkiem dokonania czynności urzędowej, lecz – w razie jej niezapłacenia – podstawą wszczęcia wobec skarżącej postępowania podatkowego w sprawie określenia wysokości opłaty skarbowej przez samorządowy organ podatkowy – zob. art. 11 i 12 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm. w zw. z art. 21 § 3 ustawy – Ordynacja podatkowa). Treść tego pisma czyni wysoce prawdopodobnym uznanie go we właściwym trybie za dopuszczalny środek obrony. Tymczasem Wojewoda, kwalifikując to pismo jako odwołanie przy pełnej świadomości tego, że od pozostawienia pisma bez rozpoznania nie służy odwołanie, i co więcej, w treści postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania powtarzając błędne informacje, które przesądziły o pozostawieniu przez Burmistrza W. podania bez rozpoznania, pozbawił w istocie skarżącą możliwości obrony, czego Sąd zaakceptować nie może. Tym samym Sąd stwierdza, że postanowienie organu było wynikiem naruszenia prawa procesowego (art. 8 i 9 k.p.a. w zw. art. 134 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W razie bowiem odmiennej kwalifikacji pisma skarżącej (potraktowanego inaczej niż odwołanie) wynik sprawy mógłby być – i prawdopodobnie byłby – inny, w szczególności nie byłoby miejsca na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W ramach wykonania wyroku Sądu organ poczyni stosowne ustalenia co do charakteru pisma skarżącej z dnia 4 października 2024 r. – wątpliwości w tym zakresie albo rozstrzygnie je na korzyść skarżącej (art. 8 k.p.a.), albo wezwie ją do wyjaśnienia jej intencji (pouczając go o skutkach ewentualnych opcji – art. 9 k.p.a.). Następnie nada temu pismu właściwy bieg. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. e.o.