II SA/Po 148/25

Dnia 10 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 grudnia 2024 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z 3 grudnia 2024 r. (znak: [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS") zmienił A. D. (dalej jako: "skarżąca") prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na podstawie decyzji z 11 maja 2022 r. na dziecko M. T. w taki sposób, że przysługiwało ono za okresy: od 1 czerwca 2022 r. do 19 czerwca 2022 r. w kwocie [...]zł miesięcznie i od 29 września 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, że świadczenie wychowawcze za okres od 1 lipca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. nie zostało przyznane, ze względu na zgłoszenie wyjazdu z 14 czerwca 2022 r. Ponadto na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, że skarżąca utraciła legalny pobyt w Polsce z uwagi na zarejestrowanie się w systemie zabezpieczenia społecznego innego państwa członkowskiego UE. Końcowo dodano, że wyjazd obywatela Ukrainy z Polski na okres powyżej 30 dni pozbawia go prawa do legalnego pobytu w kraju. Pismem z 18 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła odwołanie od wyżej opisanej decyzji twierdząc, że spełnia ona wszystkie przesłanki legalnego pobytu w Polsce, a co za tym idzie – przysługuje jej świadczenie wychowawcze. Podniosła, że ZUS nie ma podstaw prawnych do weryfikacji statusu prawnego osób pobierających świadczenia. Do odwołania załączyła pismo zastępcy dyrektora Departamentu Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wedle którego posiadanie ochrony czasowej w innym państwie członkowskim UE nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy nadania numeru PESEL ze statusem UKR, jak również ponownego nadania statusu UKR lub przywrócenia statusu UKR. Nie jest przy tym wymagane, aby osoba taka przed przybyciem do Polski rezygnowała formalnie z ochrony czasowej udzielonej w innym państwie i przedstawiała na powyższą okoliczność stosowane zaświadczenie. Decyzją z 18 grudnia 2024 r. (znak: [...] ZUS uchylił wcześniejszą decyzję i przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Wskazał przy tym, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ZUS w sprawie świadczenia za okres od 1 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r., ponieważ na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, że skarżąca nie posiada statusu legalnego pobytu w związku z zarejestrowaniem się w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE. W uzasadnieniu argumentowano, że zgodnie z nowelizacją ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, która weszła w życie 28 stycznia 2023 r., nie przyznaje się ochrony czasowej tym obywatelom Ukrainy, którzy korzystają z ochrony czasowej na terenie innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego UE. ZUS zwracał się wezwaniem z 16 października 2023 r. o doręczenie ważnego dokumentu potwierdzającego legalny pobyt i dostęp do rynku pracy w Polsce, które pozostało bez odpowiedzi. Z dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że skarżąca zrezygnowała z ochrony w innym państwie członkowskim 27 listopada 2023 r., a wiec po zakończeniu okresu świadczeniowego. Jednakże z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej wynika, że pobyt skarżącej oraz jej dziecka na terenie RP nadal nie jest uznawany za legalny. Pismem z 14 stycznia 2025 r. A. D. wniosła skargę na decyzję ZUS z 18 grudnia 2024 r. Wniosła o jej uchylenie, zobowiązanie ZUS do wydania nowej decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że postępowanie w sprawie o znaku: [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ZUS stwierdzając w decyzji, że nie posiada ona wraz z synem statusu legalnego pobytu na terenie RP, przejął kompetencje innych organów administracji publicznej, co narusza art. 7 Konstytucji RP. Dalej argumentowała, że wszystkie przesłanki przyznania prawa do świadczenia wychowawczego zostały przez nią spełnione, a ZUS naruszył przepisy postępowania odmawiając jej świadczenia. Równocześnie do skargi załączono przedstawione już na etapie postępowania odwoławczego dowody w postaci zaświadczenia z rejestru PESEL Wójta Gminy W. z dnia 16 kwietnia 2024 r., gdzie wskazano, że skarżąca ma status cudzoziemca UKR, a data zmiany to 28 stycznia 2023 r. oraz zaświadczenie z rejestru PESEL Prezydenta Miasta P. z dnia 13 grudnia 2024 r., gdzie wskazano, że skarżąca ma status cudzoziemca, któremu nadano nr PESEL w związku z konfliktem na terytorium UKR z datą ewakuacji przyjazd 28 stycznia 2023 r. (dane odprawowe), W odpowiedzi na skargę ZUS reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a nadto przytoczył treść art. 26 ust. 3i ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm.), zgodnie z którym organy właściwe w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych zobowiązane są do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia na podstawie danych dostępnych w rejestrach publicznych, w tym rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz rejestru PESEL. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na okres od 01 czerwca 2022 do 31 stycznia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, przy czym istota sporu sprowadza się do odmowy przyrznia świadczenia za okres od 01 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm. – dalej jako "ustawa"), powoływanej dalej oraz przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 421). Jak wynika z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (...). Z powyższego przepisu wynika, iż jedną z przesłanek uzyskania świadczenia wychowawczego przez obywatela Ukrainy jest legalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 września 2025 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki, o ile dziecko to nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Na gruncie niniejszej sprawy należy zauważyć, iż art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi, iż przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do obywateli Ukrainy, którzy korzystają z ochrony czasowej na terenie innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej przyznanej z powodu działań wojennych prowadzonych na terytorium Ukrainy. Ponadto w myśl art. 11 ust. 4 ustawy korzystanie przez obywatela Ukrainy z ochrony czasowej na terenie innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej przyznanej z powodu działań wojennych prowadzonych na terytorium Ukrainy pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, iż zgodnie z cytowanymi przepisami dopiero korzystanie z ochrony czasowej na terenie innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej powoduje, że przepisu o uznaniu legalności pobytu nie stosuje się. W niniejszej sprawie organ oparł swoje rozstrzygnięcie na fakcie, iż z zapisów rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej wynika, że od dnia następującego po 28 stycznia 2023 r. Skarżąca utraciła prawo do legalnego pobytu w Polsce jako uchodźca przybyły do Polski w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie, na podstawie wykreślenia z ww. rejestru z powodu zarejestrowania w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE. Równocześnie w niniejszej sprawie skarżąca – już na etapie postępowania odwoławczego, przedstawiła dowody w postaci zaświadczenia z rejestru PESEL Wójta Gminy W. z dnia 16 kwietnia 2024 r., gdzie wskazano, że skarżąca ma status cudzoziemca UKR, a data zmiany to 28 stycznia 2023 r. oraz zaświadczenie z rejestru PESEL Prezydenta Miasta P. z dnia 13 grudnia 2024 r., gdzie wskazano, że skarżąca ma status cudzoziemca, któremu nadano nr PESEL w związku z konfliktem na terytorium UKR z datą ewakuacji przyjazd 28 stycznia 2023 r. (dane odprawowe), Z tych też względów wskazać należy, iż rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 prowadzi Komendant Główny Straży Granicznej w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej (art. 3 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 26 ust. 3a cyt. ustawy, Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, oraz za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego weryfikując zasadność wniosku o przyznanie świadczenia przez obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego SG (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdów z terytorium RP). Powyższe nie oznacza jednak ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do sprawdzenia danych ww. rejestrze Straży Granicznej, a do tego ograniczył się organ w niniejszej sprawie. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem wystąpić błędy albo dane mogą być nieaktualne. Ponadto z art. 26 ust. 3i ustawy wynika, że ZUS jest obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 i z rejestru PESEL. Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Natomiast przepis art. 8 pkt 24a lit. d ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2024 r. poz. 736) stanowi zaś, że w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzony jest status cudzoziemca oznaczony jako UKR - w przypadku osoby, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w toku postępowania Skarżąca przedstawiła zaświadczenie o nadaniu numeru PESEL, gdzie odnotowano status uchodźcy UKR. Pomijając powyższe, co zignorował całkowicie organ opierając się wyłącznie na rejestrze Straży Granicznej, zaznaczyć należy, że obowiązujące przepisy uzależniają przyznanie świadczenia od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze Straży Granicznej. Niewątpliwie przedmiotowy rejestr stanowi dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie jak zdaje się uważać organ (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 862/24, z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 806/24, z 10 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 974-981, w Białymstoku z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 478/24, w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 257/24, w Gdańsku z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 304-305/24, w Gliwicach z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 629/24). W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedstawiła na etapie postępowania administracyjnego dokumenty potwierdzające w odniesieniu do niej i jej dziecka status UKR, o czym Sąd wspomniał wyżej. Opierając się na błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy, zdaniem Sądu, organ przedwcześnie wydał negatywne dla Strony rozstrzygnięcie, nie poprzedzając go wnikliwym postępowaniem dowodowym, a przede wszystkim ignorując dowody przedstawione przez stronę, w celu ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. W postępowaniu w ww. zakresie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), ponieważ ustawodawca wyraźnie wskazał przypadki wyłączenia jego stosowania, które nie obejmują ani przyznawania oraz uchylenia i zmiany świadczenia wychowawczego, ani wstrzymania wypłaty tego świadczenia, ani prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 316/23 i z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 8/24). Z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada status uchodźcy UKR - cudzoziemca, któremu nadano numer PESEL w związku z konfliktem na terytorium Ukrainy. Ponadto Skarżąca przedłożyła szereg dokumentów wskazujących, iż zrezygnowała z ochrony czasowej w C. powracając do Polski. Organ powyższe dokumenty całkowicie zignorował ograniczając się, co już wielokrotnie wskazywano, wyłącznie do rejestru Straży Granicznej, Uwzględniając powyższe okoliczności nie sposób przyjąć, że orzekające w sprawie organy, dysponując wiarygodną informacją o statusie skarżącej i jej syna z rejestru PESEL oraz dokumentacją o rezygnacji z ochrony w innym państwie członkowskim, mogły oprzeć swoje decyzje wyłącznie na podstawie rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej. Organy ZUS pominęły pochodzące od Skarżącej informacje i zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem weryfikacji uprawnienia Skarżącej do świadczenia wychowawczego. Skoro Skarżąca kwestionowała odmowę przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego, organy ZUS miały obowiązek wyjaśnić okoliczności podawane przez Skarżącą z wykorzystaniem instrumentów przewidzianych zarówno w ustawie jak i k.p.a. Jeszcze raz należy zaznaczyć, iż z art. 26 ust. 3i ustawy wynika, że ZUS jest obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego "w szczególności" na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, i z rejestru PESEL. Oznacza to, że dane z rejestrów publicznych stanowią tylko jeden z możliwych środków dowodowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 629/24). W ocenie Sądu, organy nie wdrożyły procedury wyjaśnienia wątpliwości, co stanowi naruszenie art. 26 ust. 3c, 3d, 3g ustawy w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić ponadto należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kwestiach najistotniejszych dla rozpoznania sprawy, nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom, w tym przedstawionym przez stronę, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Warunki te w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społocznych. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracyjny uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności w oparciu o wszelkie dostępne dokumenty ustali rzeczywisty status Skarżącej i dziecka, będącego pod jej opieką, w kontekście prawa od świadczenia wychowawczego. Przy czym organ winien mieć na uwadze, iż art. 26 dyrektywy 2001/55/WE, do której odwołuje się ustawodawca w art. 3a ustawy, przewiduje, iż przez okres trwania tymczasowej ochrony Państwa Członkowskie współpracują ze sobą w odniesieniu do przeniesienia miejsca pobytu osób korzystających z tymczasowej ochrony z jednego Państwa Członkowskiego do innego, z zastrzeżeniem zgody osoby zainteresowanej na takie przeniesienie. (ust. 1); W przypadku przeniesienia z jednego Państwa Członkowskiego do innego ważność dokumentu pobytowego w Państwie Członkowskim, które osoba opuszcza wygasa, a zobowiązania tego Państwa Członkowskiego w stosunku do danej osoby, odnoszące się do tymczasowej ochrony, wygasają. Nowe przyjmujące Państwo Członkowskie przejmuje obowiązki wynikające z objęcia danej osoby tymczasową ochroną.