III SA/Kr 849/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2022 r. znak SKO.PS/4110/118/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę Decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. znak: SKO.PS/4110/118/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 8, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.; dalej u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia 7 lutego 2022 r. nr MGOPS.5102.31.1.2022.S o odmowie przyznania M. F. (dalej: skarżący) specjalnego zasiłku celowego. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej w spłacie zaległości z tytułu zużycia energii elektrycznej za miesiąc lipiec i sierpień 2021 r. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód skarżącego wynosi 4 551,18 zł i przekracza kryterium dochodowe w kwocie 776,00 zł osoby samotnie gospodarującej. Organ wskazał na zasady przyznawania zasiłku celowego specjalnego określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał też na treść art. 7 (przyczyny udzielania pomocy) oraz art. 2 (pojęcie pomocy społecznej) ww. ustawy. Zdaniem organu pierwszej instancji, dochód, jakim dysponuje skarżący umożliwia zabezpieczenie takich potrzeb, jak opłacenie rachunków za energię elektryczną. W tym stanie faktycznym i prawnym organ odmówił udzielenia pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku celowego, o czym orzekł w decyzji z dnia 7 lutego 2022 r. nr MGOPS.5102.31.1.2022.S. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, bez szczegółowego uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 kwietnia 2022 r. wyjaśniło na wstępie czym jest pomoc społeczna i wskazało, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Z kolei zgodnie z art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący zamieszkuje w K., ale czasowo przebywa też na terenie Austrii. Ww. uzyskuje łączny dochód w wysokości 4551,18 zł miesięcznie. Powyższa kwota obejmuje rentę z KRUS oraz emeryturę uzyskiwaną z Austrii. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 8 ust. 13 u.p.s., w przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia z pomocy społecznej. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 184/21, organ odwoławczy wskazał, że unormowanie art. 8 ust. 3 u.p.s. ma jednoznaczne brzmienie i nakazuje zaliczanie do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie, wszystkich dochodów poza tymi, które mocą art. 8 ust. 4 u.p.s., nie zostały wyłączone. Konstrukcja dochodu przyjęta w art. 8 u.p.s. jest bowiem zbliżona do potocznego rozumienia tego terminu i nakazuje badać rzeczywiste wpływy finansowe osoby wnioskującej o pomoc. Organ podkreślił, że zasady obliczania dochodu określone w ustawie o pomocy społecznej nie mają charakteru uznaniowego, więc zarówno organ I instancji jak również Kolegium zobowiązane było przyjąć, że dochód skarżącego obejmuje zarówno rentę z KRUS (1065,88 zł/m) i jak emeryturę uzyskiwaną z Austrii (766 Euro/m). Według kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji przez organ I instancji, tj. z dnia 7 lutego 2022 r. wysokość emerytury wyniosła 3485,30 zł (1 Euro = 4,55 zł). W związku z powyższym, Kolegium stwierdziło, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 4551,18 zł (1065,88 zł + 3485,30 zł) i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 776,00 zł dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe o kwotę 3775,18 zł. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokładnie przeanalizował okoliczności sprawy i w granicach uznania administracyjnego, jakie pozostawia mu art. 41 u.p.s., odmówił skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku celowego. Kolegium podkreśliło przy tym, że decyzja o przyznaniu tego rodzaju świadczenia, jak również o określeniu jego wysokości jest z mocy prawa decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny, w szczególności pod kątem, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s., to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku zasiłków celowych specjalnych, organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego, jest umożliwienie potrzebującym, życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego powinna być oceniana każdorazowo jako indywidualny przypadek, przy czym rozstrzygnięcie organu nie może charakteryzować się dowolnością, lecz wynikać z wszechstronnie zebranego i szczegółowo przeanalizowanego materiału dowodowego. Z drugiej strony, obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących, ale w pierwszej kolejności tych, których dochód jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego. Zdaniem Kolegium sytuacja dochodowa skarżącego jest na tyle dobra, że wykorzystując własne środki jest w stanie uregulować zaległość za zużycie energii elektrycznej za lipiec i sierpień 2021 r. (1067,36 zł). W związku z tym w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który uzasadniałby przerzucenie zobowiązań finansowych skarżącego na ogół podatników i wypłacenie mu zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 ust. 1 u.p.s. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: - naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez wydanie decyzji, która jest sprzeczna z naczelną zasadą przytoczonej ustawy, albowiem odmowna decyzja w sprawie przyznania zasiłku uniemożliwia skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka; - naruszenie art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje specjalny zasiłek celowy, w sytuacji, gdy osobista sytuacja i stan zdrowia skarżącego wskazują na przyznanie ww. zasiłku celowego. W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2022 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący zogniskował swoją aktywność życiową w Austrii, w związku z czym to tam ponosi większość kosztów utrzymania, takich jak mieszkanie (362,85 euro), energia (95,80 euro), ubezpieczenie mieszkania (10,80 euro), rata kredytu w Austrii (211 euro), telefon i internet (33 euro), leki (301 euro,) wyżywienie (450 euro). Niewielka emerytura socjalna, jaką otrzymuje skarżący w Austrii oraz od ZUS zapewnia mu jedynie skromny poziom codziennego funkcjonowania na obszarze tego kraju. W kwestii kosztów ponoszonych w Polsce wskazano na kredyt w banku PKO BP z obowiązkiem spłaty miesięcznej raty w wysokości 1093,33 zł. W piśmie podniesiono, że wnioskowane świadczenie ma pomóc skarżącemu w utrzymaniu domu będącego współwłasnością jego i byłej żony. Dom ten skarżący stara się usilnie sprzedać, ale jego wielkość i stan uniemożliwiają szybką sprzedaż, a tym samym zmuszają skarżącego do ponoszenia kosztów utrzymania domu i to w sytuacji gdy otrzymywane dochody z trudnością wystarczają na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych, co z pewnością stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Do pisma załączono jeden dokument w języku polskim oraz trzy dokumenty w języku niemieckim bez tłumaczenia na język polski, wszystkie sporządzone po dniu wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Z regulacji ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczeniami z pomocy społecznej są między innymi zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s.). Zgodnie z treścią art. 39 u.p.s, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Niewątpliwie przyznanie beneficjentowi tej formy pomocy jest związane ze spełnieniem kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Jak bowiem wynika z art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje tym podmiotom, które nie przekroczyły wskazanych w punktach 1-3 w ust. 1 tego przepisu kwot kryterium dochodowego. W rozpoznawanej sprawie orzekające w obydwu instancjach organy stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie może być udzielone wsparcie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z art. 39 u.p.s., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Stanowisko to, co do zasady uznać należało za trafne. Z drugiej jednak strony organy wskazały, że sytuacja życiowa skarżącego może zostać rozpatrzona w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 u.p.s, przewidującego możliwość przyznania beneficjentowi specjalnego zasiłku celowego. Ponieważ przepis daje organowi uprawnienie do przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, jest to uznanie administracyjne, czyli sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)". Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego w określonej przez organ I instancji wysokości - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, opubl. w CBOSA). Ustawodawca używając zwrotu "może być przyznany", ustalił jednocześnie, że organ ma możliwość wyboru wariantu rozstrzygnięcia, które ma charakter uznaniowy. O tym czy wniosek może zostać uwzględniony rozstrzyga organ, który wydał postanowienie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1375/14 (opubl. w CBOSA), rozwiązanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie art. 41 u.p.s., pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu wskazane warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, zostały w niniejszej sprawie spełnione. W ocenie Sądu orzekające w obydwu instancjach organy w sposób wnikliwy i prawidłowy, ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego, przyjmując że osiąga on stosunkowo wysokie dochody w wysokości 4551,18 zł miesięcznie, sprawa natomiast posiadania centrum życiowego w Austrii i ponoszenia tam kosztów, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów utrzymania domu w Polsce, stanowi wybór skarżącego. Wskazać należy, że art. 41 ustawy o pomocy społecznej posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Taką samą wykładnię art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. sygn. I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. I OSK 3072/18, opubl. w CBOSA). Podzielić więc należy pogląd, że specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Racje mają organy podnosząc, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej, a pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania i zaspokojenia wszystkich potrzeb beneficjentów. Trafnie też organy podnoszą, że mają prawo w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej, dokonywać selekcji żądań beneficjentów kierując się ich niezbędnymi potrzebami, potrzebami innych beneficjentów i ilością przyznanych na ten cel środków finansowych. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, Państwo powinno udzielać jej w sytuacji, w której jednostka nie może sobie sama poradzić z pojawiającymi się trudnościami, a nie zastępować jednostkę we własnych staraniach o zaspokojenie potrzeb życiowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie jest konieczne "precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19.10.2012 r., sygn. I OSK 921/12). Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust.1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust.4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 kpa. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 kpa) (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08)" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1064/12, opubl. w CBOSA). Kontrolowane decyzje, zostały zatem, w ocenie Sądu, wydane z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do wniosków dowodowych skarżącego, wskazać należy, że sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone orzeczenie. Od tej zasady istnieje jeden wyjątek w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód taki pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2131/17, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.