I SA/Wa 755/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi A. J., J. S. i M. S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 21 stycznia 2022 r. nr DPS-I.5143.8.2021.PB w przedmiocie wymierzenia kary za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku oddala skargę. Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...] o wymierzeniu członkom komitetu założycielskiego Stowarzyszenia Obywatelskiego "[...]" z siedzibą w [...], tj. A. J., J. S. i M. S., solidarnie, kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niezaprzestanie prowadzenie bez wymaganego zezwolenia placówki zapewaniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku pod nazwą "[...]" w U. Decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W związku z wpłynięciem do organu wojewódzkiego zawiadomienie o możliwości prowadzenia przez Stowarzyszenie Obywatelskie "[...]" z siedzibą w S. (dalej: "Stowarzyszenie") pod adresem [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, Wojewoda [...] zarządził przeprowadzenie przez zespół inspektorów Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego kontroli doraźnej tej placówki. Przeprowadzona ona została dwukrotnie w dniach [...] i [...] maja 2019 r., a także [...] i [...] czerwca 2021 r. W jej efekcie stwierdzono, że w placówce funkcjonującej pod nazwą "[...]" w U. obejmującej dwa budynki, przebywa odpowiednio 15 (w maju 2019 r.) i 17 (w czerwcu 2021 r.) osób w podeszłym wieku i chorych. Stowarzyszenia nie posiada tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, a użytkuje ją na podstawie umowy najmu zawartej w [...] stycznia 2017 r., a wypowiedzianej [...] września 2018 r. z powodu nieuregulowania należności czynszowych. Aktualnie w tej materii prowadzony jest spór przed sądem powszechnym. Wśród 17 mieszkańców [...] w trakcie kontroli w 2021 r., 14 było leżących, ze średnią wieku 90 lat. Przyjęcie do placówki wymagało podpisania deklaracji członkowskiej o przystąpieniu do Stowarzyszenia oraz porozumienia dotyczącego korzystania ze świadczeń wzajemnych, a także zgody na wnoszenie dobrowolnej składki członkowskiej na pobyt w wysokości max. 3800 zł miesięcznie (w przypadku 3 osób dokumenty te podpisane były przez ich opiekunów prawnych). Placówka zapewnia pełne wyżywienie przebywającym w niej osobom. Według oświadczeń pozyskanych od członków założycieli Stowarzyszenia (A. J. i J. S.) wszyscy mieszkańcy posiadają deklarację do lekarzy POZ. Pomoc na ich rzecz świadczyć zaś mają członkowie stowarzyszenia (25 osób) w ramach wolontariatu i obejmować ma ona m.in. wsparcie i nadzorowanie podczas mycia, kąpania, jedzenia czy ubierania się. W sytuacji zaś tego wymagającej pomoc świadczą również osoby niebędące członkami Stowarzyszenia, jak np. lekarze czy pracownicy pogotowia. Wedle oświadczenia A. J. złożonego do protokołu [...] czerwca 2021 r. dwudziestoczterogodzinną opieką nad mieszkańcami rezydencji sprawują wolontariusze i pielęgniarki. Mieszkańcy [...] pozytywnie oceniali świadczone na ich rzecz usługi. Nie stwierdzono również bezpośredniego zagrożenia dla ich życia lub zdrowie. Ustalono jednocześnie, że w związku z prowadzeniem w przeszłości przez Stowarzyszenie w S. przy ul. [...], analogicznej placówki bez wymaganego zezwolenia, wymierzono już A. J., M. S. i J. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł (decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...], częściowo skorygowaną reformatoryjną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] ). Ponadto wymierzono im karę pieniężną w wysokości [...] zł, za niezaprzestanie prowadzenia tej placówki (decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z [...] maja 2017 r. nr [...]). W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] listopada 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2022 r., przywołując art. 130 ust. 4 w zw. z art. 131 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", nałożył na członków założycieli Stowarzyszenie, tj. A. J., J. S. i M. S., solidarnie, karę pieniężną w wysokości [...] zł, za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku pn. "[...]" w U. W motywach rozstrzygnięć organy wskazywały, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówek zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym, stosownie do art. 67 ust. 1 u.p.s., wymaga zezwolenia wojewody. Ze zgromadzonego zaś w sprawie materiału dowodowego wynika, że w U., pod adresem [...], państwo S. wspólnie taką placówkę prowadzą, bez stosownego zezwolenia. W obiekcie tym bowiem przebywają osoby w starszym wieku, wymagające całodobowej opieki, którym zapewniane są usługi opiekuńcze oraz bytowe, o których mowa w art. 68 u.p.s. Odnosząc się zaś do podnoszonego w toku postępowania argumentu reprezentujących Stowarzyszenie jego członków założycieli, że są organizacją non profit, świadczącą wyłącznie wzajemną opiekę na rzecz swoich członków, Minister zauważał, że dotychczasowa postawa wyżej wymienionych oraz uniemożliwienie organowi pierwszej instancji weryfikacji ich twierdzeń świadczy raczej o chęci nieujawnienia charakteru faktycznej działalności. Wskazywał przy tym na wielokrotną odmowę udostępnienia listy członków Stowarzyszenia. Za zasadne zatem uznawał wyprowadzenie konkluzji, że to osoby ujawnione w toku postępowania (a więc członkowie założyciele Stowarzyszenia), są jedynymi jego członkami i to one w istocie prowadzą działalność, o której mowa w art. 67 u.p.s. Minister zwracał jednocześnie uwagę, że w postępowaniach dotyczących ustalenia prowadzenia działalności bez zezwolenia bada się rodzaj faktycznie prowadzonej działalności i jej zakres (całodobowa opieka nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku). W związku z tym nazwa przyjęta dla danej placówki (pensjonat, dom pobytu seniora, dom opieki, dom spokojnej starości, pensjonat, schronisko, noclegownia, lokal senioralny itp.) nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia obowiązku uzyskania zezwolenia, gdyż konstrukcja art. 130 ust. 2, 4 i 4a u.p.s. wskazuje na działalność rzeczywiście prowadzoną, a nie na deklarację podmiotu prowadzącego. Wobec zatem stwierdzenia kontynuowania tego rodzaju działalności w U. przez członków założycieli Stowarzyszenia, po prawomocnym ukaraniu ich za prowadzenie bez zezwolenia analogicznej działalności w S., za zasadne Minister uznał wymierzenia im z tego tytułu kary pieniężnej. Z tym że jako materialnoprawną podstawę tejże kary organ odwoławczy wskazywał art. 130 ust. 4a u.p.s., a nie jak przyjął Wojewoda [...] art. 130 ust. 4 powołanej ustawy. Ten ostatni bowiem przepis dotyczy sytuacji gdy działalność polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki, za którą podmiot został ukarany jest kontynuowana w tej samej placówce. W sposób wyraźny wskazuje on bowiem na placówkę, a nie ogólnie na działalność. Sytuacji natomiast gdy dochodzi do przeniesienia placówki w inne miejsce - jak miało to miejsce w sprawie - dotyczy art.130 ust. 4a u.p.s. Samo jednak błędne przywołanie podstawy prawnej, w sytuacji gdy właściwa podstawa prawne istnieje, a przesłanki do jej zastosowanie zostały spełnione, nie może być uznana, w ocenie Ministra, za istotne naruszenie prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Za zasadne także Minister uznawał odwołanie się do brzmienia ww. przepisów obowiązujących przed 30 maja 2021 r. - kiedy to doszło do zmiany ustalonego w nich wymiaru kary, w następstwie nowelizacji ustawy o pomocy społecznej. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niezaprzestanie prowadzenia przez Stowarzyszenie placówki całodobowej opieki bez zezwolenia wojewody toczy się bowiem od 2019 r. i dotychczas nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art. 12 pkt 2 ustawą z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. poz. 803), przy nałożeniu kary Wojewoda [...] zastosował przepis dotychczasowy, określający jej wysokość w kwocie [...] zł. Na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej A. J., J. S. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa poprzez błędne przyjęcie, że opisana w decyzji suma działań samopomocy wzajemnej członków stowarzyszenia stanowi prowadzenie placówki, o której mowa w przepisach, na które powołuje się organ, a także przyjęcie, że rezydencja członkowska, w której zamieszkują członkowie Stowarzyszenia pod adresem [...] w U. jest placówką, o której mowa w tych przepisach. W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r. podkreślali, że nie prowadzą działalności gospodarczej i nie uzyskują żadnych profitów ze sprawowanej opieki. Członkowie zaś Stowarzyszenia z własnych środków oraz z własnej nieprzymuszonej woli, wspólnie dbają o swoje potrzeby na zasadzie samopomocy, wnosząc na ten cel składki lub pracę. Wobec czego żądali ustalenia i wskazania osób, które czerpią zyski lub mają dochody z przypisywanej im działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wymierzenie skarżącym kary pieniężnej za prowadzenia bez zezwolenia wojewody w U., pod adresem [...] placówki, pod nazwą "[...]", zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w warunkach gdy za prowadzenie tego rodzaju placówki w innej lokalizacji osoby parające się tego rodzaju działalnością zostały już ukarane karą pieniężną, wymierzona prawomocną decyzją. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej stanowił art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 maja 2021 r., miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 12 pkt 2 ustawy nowelizującej ustawę o pomocy społecznej z dnia 15 kwietnia 2021 r.). Przepis ten stanowił, że "kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzi bez zezwolenia wojewody inną placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł". Istotne zatem przy stosowaniu tej regulacji jest, czy w danym obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu całodobowo usług opiekuńczych i bytowych na rzecz ww. osób, czy na działalność taką wojewoda wyraził zgodę, a także czy osoby, które placówkę prowadzą, były już ukarane za prowadzenie tego rodzaju działalności w innej lokalizacji decyzją mającą walor prawomocności. Legalna działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, uwarunkowana jest uzyskaniem na nią zezwolenia wojewody, o czym przesądza art. 67 ust. 1 u.p.s. Takie rozwiązanie – jak słusznie zwracał uwagę Minister- jest podyktowane z jednej strony koniecznością ochrony praw osób w tego rodzaju placówkach przybywających, z drugiej zaś przejawem troski ustawodawcy o poziom świadczonych w nich usług. Działalnością gospodarczą z kolei jest – jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) - zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący za prowadzenie bez wymaganego zezwolenie w innej lokalizacji (S., przy ul. [...]) placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku zostali ukarani karą [...] zł (decyzją z Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...], częściowo skorygowaną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia [...]), a następnie wobec niezaprzestanie prowadzenia tej działalności karą [...] zł (Wojewody [...] z [...]grudnia 2016 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z [...] maja 2017 r. nr [...]). Decyzje nakładające te sankcje, wobec braku skutecznego ich zaskarżenia, mają walor prawomocności w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Istota sporu w sprawie sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście tego rodzaju działalnością obecnie nadal się oni parają. Z ustaleń poczynionych w oparciu o przeprowadzone w maju 2019 r. i czerwcu 2021 r kontrole doraźne placówki wynika, że do 2017 r. w budynkach zlokalizowanych pod adresem [...] w U., założone przez skarżących Stowarzyszenie Obywatelskie "[...]" (stowarzyszenie zwykle) nieprzerwanie prowadzi działalność polegającą na świadczeniu całodobowo usług opiekuńczych i bytowych osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym. W 2019 r. w placówce przebywało takich osób 15, w tym jedna ubezwłasnowolniona, której zgodę na pobyt podpisał opiekun prawny. W roku 2021 r. osób tych było już 17, z czego 14 były to osoby leżące, a średnia wieku podopiecznych wynosiła wówczas 90 lat. W trakcie pierwszej kontroli, inspektorzy otrzymali nadto informację – której przedstawiciele Stowarzyszenia w toku postepowania nie przeczyli, a jedynie uznawali za nieistotną w sprawie - że część z tych osób przebywała także w placówce przy ul. [...] w S. Osoby przyjęte do placówki mają zapewnione wsparcie medyczne i opiekuńcze oraz pełne wyżywienie. Opiekę nad nimi sprawują pielęgniarki, przeszkoleni przez nie asystenci życia oraz wolontariusze. (vide protokoły z kontroli – k. [...] oraz k. [...] akt administracyjnych) Wspomniana opieka ma wymiar całodobowy, co potwierdziła złożonym w dniu [...] czerwca 2021 r. do protokołu oświadczeniem A. J. (k. [...] akt administracyjnych). Na poczet opłat za pobyt i świadczenia podopieczni (ich rodziny) uiszczają miesięczne opłaty, formalnie opisane jako dobrowolne "składki pobytowo-członkowskie", w wymiarze do 3800 zł. Uwzględniając zatem zakres i rodzaj realizowanych w ww. placówce świadczeń obejmujących – co istotne - pełne spektrum usług określonych w art. 68 ust. 1 u.p.s., jak również mając na względzie stan osób na rzecz których są one świadczone, połączony z wnoszeniem przez nie opłat oraz okres w jakim funkcjonuje placówka, uprawnione było wnioskowanie organów, że w istocie w obiekcie tym prowadzona jest przez skarżących działalność gospodarcza i to działalność opisana w art. 67 ust. 1 u.p.s., na prowadzenie której nie mają oni (co jest okolicznością niesporną) wymaganego zezwolenia wojewody. Podnoszona zaś przez skarżących argumentacja, że osoby przebywające w placówce są członkami Stowarzyszenia, a usługi opiekuńczo-bytowe są w niej świadczone wzajemnie przez tych członków na zasadach samopomocy, jest o tyle niewiarygodna i przez to nieprzekonująca, że nie sposób racjonalnie założyć, że osoby same niemogące w sposób należyty zadbać o własne potrzeby, w podeszłym wieku, schorowane, a niekiedy także ubezwłasnowolnione, mogą w sposób adekwatny wykonywać tego rodzaju usługi względem innych osób. Warto przy tym zauważyć, że skarżący odmówili udostępnienia imiennej listy członków Stowarzyszenia, argumentując to z jednej strony brakiem zgody tychże członków, a z drugiej ich stanem zdrowia, który ma powodować, że nie są oni władni samodzielnie podejmować w tej materii decyzji (vide pismo członków komitetu założycielskiego Stowarzyszenia z [...] czerwca 2020 r. – k. [...] akt administracyjnych). Jeśli jednak stan rzekomych członków Stowarzyszenia przebywających w placówce uniemożliwia im podjęcie decyzji o udostępnieniu organowi własnych danych osobowych, to nie sposób uznać za wiarygodne twierdzenie, że są oni zdolni do świadczenia pomocy innym, podobnie schorowanym mieszkańcom "[...]". Przeczy nadto argumentacji skarżących fakt, że realną opieką i świadczeniem usług opiekuńczych względem przebywających w placówce osób zajmują się nie owi pensjonariusze (na zasadach samopomocy), ale personel zewnętrzny: pielęgniarki, przeszkoleni przez pielęgniarki asystenci, czy wolontariusze. Uzasadniona w tych okolicznościach jest więc ocena, że przyjęta przez skarżących forma prawna w jakiej wykonują oni opisaną wyżej działalność (jako stowarzyszenie zwykłe), stanowi jedynie próbę uchylenia się przez nich od obowiązku uzyskania zezwolenia wojewody i ukrycia faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej, której skądinąd stowarzyszenie zwykłe w ogóle nie mogło by prowadzić, co wynika z art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2261). Uwzględniając zatem, że już za tożsamą rodzajowo aktywność zawodową, ale realizowaną w innej lokalizacji, skarżący byli ukarani karami pieniężnymi, o których mowa w art. 130 ust. 2 i 4 u.p.s., zaistniały w ocenie Sądu podstawy faktyczno-prawne obligujące organ wojewódzki do wymierzenia im z tego tytułu kolejnej sankcji, przewidzianej w tym przypadku w art. 130 ust. 4a u.p.s. Kategoryczne brzmienie tego przepis wskazuje bowiem, że w sytuacji zaistnienie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy prawnej w nim ujętej, przy rozstrzygnięciu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę w redakcji przepisu zwrotem "podlega karze". Podejmując zatem w tych uwarunkowaniach decyzję o wymierzeniu skarżącym solidarnie kary pieniężnej w wymiarze [...] złotych, Wojewoda [...], jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Rodziny i Polityki Społecznej nie naruszyli prawa. Podniesione zaś w tej materii zarzuty skargi pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.