II SA/Gl 1633/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. (S.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 października 2024 r. nr SKO.4117.170.2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o prawomocności aktu własności ziemi oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku J.S. Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia 17 września 2024 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o prawomocności Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] roku wydanego przez Naczelnika Gminy w Z. na rzecz wnioskodawcy obejmującego nieruchomość nr [...] o powierzchni 0,4870 ha położonej w miejscowości Z. Wskazał, że W dokumentach archiwalnych wydanych na mocy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z dnia 26 października 1971 r., będących w posiadaniu organu (przejętych protokolarnie 2 marca 2010 r. od Starosty Z.), nie odnaleziono akt uwłaszczeniowych dla wyżej wymienionego Aktu. W wykazie akt uwłaszczeniowych wsi Z. (Załącznik Nr 14) nie przejęto dokumentów oznaczonych Nr [...]. W dniu 15 marca 2023 r. organ zwrócił się pismem do Starostwa Powiatowego w Z. Wydziału Geodezji o odszukanie prawomocnego [...] z dnia 10 grudnia 1981 roku, na które otrzymał odpowiedź, iż w aktach archiwalnych znajdujących się w dyspozycji Starostwa nie odnaleziono prawomocnego AWZ. W aktach archiwalnych nie odnaleziono również akt uwłaszczeniowych oraz dokumentów świadczących o wniesieniu odwołania od przedmiotowego Aktu Własności Ziemi. W części opisowej operatu ewidencji gruntów obrębu ewidencyjnego Z. ujawniono S.J. jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4870 ha w 1989 roku na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] r. zmiana [...] z kopią nieprawomocnego AWZ. Zażalenie na to postanowienie złożył jego adresat. Zarzucił organowi administracji: - błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na pominięciu przez organ I instancji wpisu w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Z. prawa własności na rzecz J.S. obejmującego nieruchomość nr [...] o pow. 0,4870 położonej w gminie Z. i przyjęciu, że nie ma podstaw do stwierdzenia prawomocności Aktu Własności Ziemi [...] z dnia [...]. wydanego przez Naczelnika Gminy w Z. na rzecz J.S., podczas gdy przedmiotowy wpis prawa własności stanowi podstawę do stwierdzenia prawomocności Aktu Własności Ziemi, - naruszenie art. 106 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w ramach tzw. "dowolnego uznania" , - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie nie przeprowadzenie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia postępowania dowodowego oraz przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, - art. 124 k.p.a. przez jego niewłaściwe zostawanie, a mianowicie brak uzasadnienia prawnego postanowienia oraz nieprecyzyjne uzasadnienie faktyczne, - art. 10 k.p.a. przez jego niezostawanie, a mianowicie nie zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że w myśl art. 217 § 2. K.p.a. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazano, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Przywołano wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 594/10), gdzie skład orzekający stwierdził, że "zaświadczenie jest czynnością materialno- techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach Jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Zaświadczenie może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego". Skład Orzekający Kolegium zauważył, że w toku postępowania organ I instancji w dokumentach archiwalnych wydanych na mocy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z dnia 26 października 1971 r. będących w posiadaniu organu i instancji, a przejętych protokolarnie 2 marca 2010 r. od Starosty Z. nie odnaleziono akt uwłaszczeniowych dla Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] roku wydanego przez Naczelnika Gminy w Z. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 17 września 2024 r. nr [...] organ I instancji wyjaśnił, że w wykazie akt uwłaszczeniowych wsi Z. (załącznik nr 14) nie przejęto dokumentów oznaczonych Nr [...]. Ponadto w ślad za organem I instancji należy zauważyć, że w dniu 15 marca 2023 r. organ I instancji zwrócił się z pismem do Starostwa Powiatowego w Z. Wydział Geodezji o odszukanie prawomocnego Aktu jako tytuł prawny do nieruchomości położonej w Z. oznaczonej geodezyjnie nr [...]. W wyniku powyższego w dniu 22 marca 2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo ze Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 17 marca 2023 r. informujące, że w aktach archiwalnych znajdujących się w dyspozycji Starostwa nie odnaleziono prawomocnego Aktu Własności Ziemi. W piśmie tym poinformowano również między innymi, że w aktach archiwalnych nie odnaleziono również akt uwłaszczeniowych oraz dokumentów świadczących o wniesieniu odwołana od powyższego Aktu Własności Ziemi oraz, że w aktach archiwalnych pod nr dowodu zmiany [...] znajduje się kopia nieprawomocnego Aktu. Skargę na to postanowienie złożył jego adresat. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Częstochowie: 1) naruszenie art. 217 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw prawnych do wydania zaświadczenia, 2) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, zaniechanie ustalenia stanu faktycznego, wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, uznając że nie ma podstaw prawnych do wydania zaświadczenia stwierdzającego prawomocności Aktu Własności Ziemi, podczas gdy wypis z ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Z. potwierdza prawo własności i stanowi podstawę do stwierdzenia prawomocności Aktu Własności Ziemi a zarazem daje podstawę do wydania żądanego zaświadczenia, 3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że nie ma podstaw prawnych do wydania żądanego zaświadczenia, 4) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, pominiecie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że nie ma podstaw prawnych do wydania żądanego zaświadczenia, 5) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na pominięciu przez organ istotnego dowodu w sprawie w postaci wypisu z ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Z. potwierdzającego prawo własności na rzecz wnioskującego o wydanie zaświadczenia obejmującego nieruchomość nr [...] o pow. 0,4870 położonej w gminie Z. i przyjęciu, że nie ma podstaw do stwierdzenia prawomocności przedmiotowego Aktu Własności Ziemi, podczas gdy przedmiotowy wypis z ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Z. potwierdza prawo własności i stanowi podstawę do stwierdzenia prawomocności Aktu. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy. Oznacza to, że istotą zaświadczenia jest potwierdzenie niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencji, rejestrze lub innych zbiorach organu administracji. Zatem, dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych bez potrzeby ich tworzenia, kreowania czy ustalania w drodze interpretacji, analizy lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Zaświadczenie przenosi tylko już istniejące dane z rejestru, zbioru lub ewidencji do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny. Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to służy więc usunięciu wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Przenosząc powyższe na grunt rozstrzyganej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Skarżący domaga się zaświadczenia stwierdzającego, że wydany w 1981 r. Akt Własności Ziemi jest prawomocny. W zasobach organu I instancji w ogóle, nie odnaleziono akt uwłaszczeniowych dla wyżej wymienionego Aktu. Również w zasobach Starosty Z. takowych nie znaleziono. Znaleziono jedynie sam AWZ – ale bez odpowiedniej klauzuli. Można oczywiście domniemywać, że skoro na rzecz skarżącego dokonano wpisu do rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w Z. to nastąpiło to w oparciu o treść Aktu Własności Ziemi. Ale takie domniemanie nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy do wydania zaświadczenia określonej treści. Jak wcześniej wspomniano, może to następować jedynie w oparciu o dokumenty posiadane przez organ – a takowego brak. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać, że nie są one uzasadnione. Dotyczy to przede wszystkim zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji nie miał prawa dokonywać ustaleń, czy przedmiotowy AWZ był prawomocny. Mógł jedynie wystąpić do Starosty z pytaniem, czy w zasobach tego ostatniego Akt z odpowiednią klauzulą się znajduje, co uczynił. Nie można również stawiać zarzutu braków w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W postanowieniu organu odwoławczego wyraźnie wskazano, czym jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia i jaki jest jego zakres. . Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.