II SA/Kr 1187/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 lipca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/168/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem skargi J. M. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 18 lipca 2023 r. znak SKO.ZP/415/168/2023 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Brzeska z 13 czerwca 2023 r. znak IK.6730.245.A.2022.EK w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W stanie faktycznym sprawy skarżący wnioskiem z 13 grudnia 2022 r. uzupełnionym pismem z 23 stycznia 2023 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] w J.. Decyzją z 13 marca 2023 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, wskazując, że w obszarze analizy nie znajdują się obiekty o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, a więc funkcja projektowanych budynków nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w terenie analizowanym. Decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z 4 maja 2023 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brak jest załączników do decyzji, w postaci wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wyników analizy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, organ I instancji decyzją z 13 czerwca 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Ponownie wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, poz. 977; dalej: u.p.z.p.), ponieważ w obszarze analizy nie znajdują się obiekty o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Do decyzji załączono mapę obrazującą lokalizację inwestycji oraz część tekstową i graficzną analizy. W odwołaniu skarżący podniósł, że przepisy nie zabraniają wyznaczenia większego obszaru do przeprowadzenia analizy. W terenie w odległości około 140 m od działki inwestycyjnej znajduje się nowy budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], również na działce nr [...] istnieje już zabudowa mieszkaniowa, co potwierdzi wizja lokalna lub geoportal. Skarżący wskazał ponadto, że dla części tego samego terenu organ I instancji decyzją z 15 marca 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gdzie przedłużeniem tamtego terenu inwestycyjnego (działki nr [...]) jest obecnie wnioskowana działka. Podobnie decyzją z 13 września 2016 r. organ ustalił warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce [...], graniczącej bezpośrednio z terenem wnioskowanym do zabudowy. Decyzją z 18 lipca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem SKO, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem z akt sprawy wynika, że teren objęty wnioskiem znajduje się w rozległym kompleksie rolnym i leśnym. Z każdej strony teren sąsiaduje z niezabudowanymi obszarami użytkowanymi rolniczo, a na terenie analizowanym nie ma żadnych budynków. Najbliższe oddane do użytku oddalone są o ok. 240 m. Organ wskazał, że w przypadku warunków zabudowy bierze się pod uwagę budynki już wzniesione, których budowa została zakończona. Z aktualnej mapy, która stanowiła podstawę analizy, wynika, że w obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek wybudowanych już budynków. Załączone do odwołania decyzje o warunkach zabudowy nie dowodzą kontynuacji funkcji. Zestawienie tych decyzji z mapą wskazuje, że decyzje te nie zostały zrealizowane i ustalona na podstawie tych decyzji zabudowa nie została formalnie ukończona. Poza tym warunki zabudowy odnoszą się do terenów znajdujących się poza wyznaczonym obszarem analizy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł zarzuty naruszenia: – art. 7 kpa (naruszenie zasady praworządności) poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia, że obszar analizowany zabudowany jest już budynkami mieszkalnymi, co spowodowało nieprawidłowe przyjęcie, że brak jest kontynuacji funkcji mieszkaniowej na objętym wnioskiem obszarze, – art. 8 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady równego traktowania strony przez organ w ramach postępowania - co doprowadziło do odmowy stronie ustalenia warunków zabudowy, pomimo, iż działki sąsiednie mają ustalone warunki zabudowy na budynki mieszkalne, – art. 8 § 2 kpa poprzez naruszenie zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawy - co doprowadziło do odmowy stronie ustalenia warunków zabudowy, pomimo, iż w takim samym stanie faktycznym i prawnym organ ustalił warunki zabudowy na budynki mieszkalne działkom sąsiednim, – art. 77 i 85 kpa poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadzenie oględzin - co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń, iż na analizowanym terenie brak jest budynków mieszkalnych, – art. 80 kpa poprzez dokonanie przez organ II instancji dowolnej oceny materiału dowodowego. – art. 61 ust. 1 pkt 1) oraz ust. 5a u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że na analizowanym terenie nie ma wybudowanych budynków pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej, a nadto, że wydane dotychczas decyzje ustalające warunki zabudowy dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem są bez znaczenia dla decyzji podjętej w przedmiotowej sprawie. Skarżący podkreślił, że dla terenu objętego wnioskiem nie ma ustalonego planu miejscowego, jednakże od wielu lat Burmistrz Brzeska ustala decyzjami warunki zabudowy dla kolejnych działek, pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Niezaprzeczalny jest również fakt, iż na tym terenie wybudowane są już dwa budynki mieszkalne (domy jednorodzinne), które zapewne zostały wybudowane na podstawie warunków zabudowy ustalonych w decyzji wydanej przez Burmistrza. Fakt istnienia tych budynków potwierdza także organ II instancji w treści zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienie tej kwestii pozwala zapewne także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym na kontynuację funkcji mieszkaniowej na analizowanym terenie. Dlatego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że skoro wybudowane budynki mieszkalne (fakt znany organowi) nie zostały formalnie naniesione na mapę to nie można ich brać pod uwagę, a ich wybudowanie nie dowodzi kontynuacji funkcji mieszkaniowej (pomimo, iż fizycznie funkcjonują). Skarżący zaakcentował, że sam otrzymał prawomocne decyzje ustalające warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] których jest właścicielem, a które graniczą z działką, której dotyczy przedmiotowa sprawa, a nadto jako sąsiad posiada wiedzę, iż dla sąsiednich działek o nr [...] i [...] również ustalone zostały warunki zabudowy dla funkcji mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji. Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Siłą rzeczy zasięg badania okoliczności faktycznych i prawnych dla wydania takiego aktu jest ograniczony. Trzeba podzielić w całej rozciągłości stanowisko organów w zakresie okoliczności faktycznych podlegających badaniu oraz co do prawnych motywów decyzji. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu. Trafnie także w skarżonej decyzji przedstawiono, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W myśl art. 61 ust. 6 Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych. Właściwe rozporządzenie zostało wydane ( z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003r. nr 164, poz.1588). Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Jak wynika z przepisów wspomnianego wyżej rozporządzenia (§ 4 - § 8) zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji – odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna, jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Stanowiący podstawę dla czynienia istotnych ustaleń obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy, co podkreślił organ odwoławczy, teren objęty wnioskiem w aktualnym stanie faktycznym znajduje się w rozległym kompleksie rolnym oraz leśnym. Z każdej strony teren sąsiaduje z niezabudowanym obszarami użytkowanymi rolniczo, a na terenie analizowanym nie ma żadnych budynków, najbliższe (oddane do użytku) oddalone są o ok. 240 m. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy bierze się pod uwagę budynki już wzniesione, których budowa została zakończona. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 marca 2022 r. II SA/Łd 846/21, LEX nr 3327555 wskazał, że "Punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty". Z aktualnej mapy, która stanowiła podstawę do przeprowadzania analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek wybudowanych już budynków. Załączone do odwołania decyzje o warunkach zabudowy nie dowodzą istnienia kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Jak bowiem wskazał organ II instancji, zestawienie tych decyzji z mapą wskazuje, że decyzje te nie zostały zrealizowane i ewentualna ustalona na podstawie tych decyzji zabudowa nie została faktycznie ukończona. Poza tym, ustalone warunki zabudowy odnoszą się do terenów znajdujących poza wyznaczonym obszarem analizowanym. Podobnie jest z budynkiem wskazanym na zdjęciu z geoportalu dołączonym do odwołania, albowiem z tegoż zdjęcia, przyrównanego do mapy z obszarem analizowanym wynika /k.2 dołączona do odwołania/, że budynek istnieje na terenie poza obszarem analizowanym. W związku z powyższym, nie było możliwe dla tej części miejscowości J., przeprowadzenie na wyznaczonym obszarze analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także stwierdzenie, że warunek utrzymania ładu przestrzennego dla wnioskowanego zamierzenia jest możliwy do zrealizowania, pod warunkiem uwzględnienia poniższych parametrów, w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz nawiązana do parametrów na działkach sąsiednich (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji ( wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r. II OSK 46/15, LEX nr 2256231 ). Podsumowując, w obszarze analizy nie znajdują się obiekty o wnioskowanej funkcji. Funkcja mieszkalna jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji występującej na terenie analizowanym, a co za tym idzie, wnioskowana inwestycja nie spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Z tych względów, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.