II OSK 683/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 861/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia 26 lipca 2023 r., znak WZ.5290.19.3.2023 w przedmiocie nakazania doprowadzenia drogi pożarowej do budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 861/23, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w Szczecinie (dalej także jako: Spółdzielnia) na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] lipca 2023 r. w przedmiocie nakazania doprowadzenia drogi pożarowej do budynku. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1969 ze zm.; dalej jako: u.p.s.p.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.; dalej jako: k.p.a.) wydał w dniu [...] kwietnia 2023 r. decyzję, w której nakazał Spółdzielni wykonanie obowiązku w postaci doprowadzenia do budynku przy ul. [...]M. [...], [...], [...], [...] w Szczecinie drogi pożarowej. Organ drugiej instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił kwestię stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030; dalej jako: rozporządzenie z 2009 r.) do budynków istniejących przed datą wejścia w życie tego aktu. Wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym jest to zdarzenie ciągłe. Wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. W przypadku ochrony przeciwpożarowej realizacja obowiązków nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania. Sąd oddalił skargę, stwierdzając, że Spółdzielnia nie wykazała, aby istniejąca droga spełniała normy rozporządzenia z 2009 r. Spółdzielnia w skardze kasacyjnej podniosła zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w sytuacji, gdy powinien był dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja organu obarczona jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a to w szczególności art. 6, 7, 7a, 10, 50-55 k.p.a.; c. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy powinien był dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja organu jest nieważna z uwagi na art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a.; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a. § 8 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek przy ul. [...] M. [...], [...], [...], [...] w Szczecinie należy do grupy wysokości średniowysokie (SW), podczas gdy w trakcie projektowania i budowy ww. budynku zastosowanie miały przepisy Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu materiałów budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r: w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego; b. § 207 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budynek przy ul. [...] M. [...], [...], [...], [...] w Szczecinie należy uznać za zagrażający życiu ludzi, z pominięciem § 16 ust. 1 i 2 oraz § 45 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; c. art. 28 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji czego decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji nie sposób wykonać dobrowolnie, ani przy zastosowaniu środków egzekucyjnych; d. art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez określenie przez organ I instancji sposobu wykonania decyzji, który nie jest realnie możliwy do wykonania, co w konsekwencji skutkowało orzeczeniem nakazu obarczonego wadą kwalifikowaną niewykonalności. W związku z powyższym Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi skarżącej oraz przyznanie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego są oczywiście nieuzasadnione. Z treści skargi kasacyjnej wynika, ze Spółdzielnia podnosi zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z tym, że w postępowaniu nie brał udziału inny podmiot tj. Miasto Szczecin. Zarzut tego rodzaju skutecznie może podnieść tylko strona, której naruszenie dotyczy. Spółdzielnia nie skonkretyzowała, na czym polegało naruszenie przepisów wskazanych w zarzucie opisanym w punkcie 2 lit. b skargi kasacyjnej i jaki ewentualnie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się także do zarzutu niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy podkreślić, że analizując treść norm przeciwpożarowych należy mieć na uwadze to, że służą zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia, jako istotnej wartości podlegającej szczególnej ochronie. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie również w przypadku starszego budownictwa, często zrealizowanego w sposób nieprzystający do współcześnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Stanowisko wyrażone przez sąd pierwszej instancji w zakresie retrospektywnego działania prawa należy w pełni zaaprobować. Stosowanie przepisów rozporządzenia z 2009 r. do budynków powstałych przed datą wejścia w życie tego aktu stanowi o retrospektywnym działaniu prawa (por. m. in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1335/17). Oczywistym jest, że oceniając czy konkretny budynek spełnia określone normy przeciwpożarowe, należy uwzględnić klasyfikację obiektów przyjętą w danym akcie prawnym. W tym przypadku treść § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2009 r. odsyła do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. nr 75, poz. 690). Skoro w świetle rozporządzenia z 2009 r., sporny obiekt stanowi budynek średniowysoki (SW), to musi spełniać wymagania dla tej kategorii budynków. W tej sprawie, dotyczącej ochrony przeciwpożarowej, nie ma doniosłego znaczenia, jak sporny obiekt był klasyfikowany w chwili realizacji i jakim przepisom wówczas podlegał. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 207 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. należy stwierdzić, że nie legł u podstaw wydania decyzji. W sprawie nie został także zastosowany § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2023 r., poz. 822), zatem nie mogło dojść do naruszenia § 45 tego rozporządzenia. Dostosowanie obiektu do przepisów przeciwpożarowych może wymagać przeprowadzenia reglamentowanych robót budowlanych. W pełni akceptowalna jest zatem sytuacja, w której na skutek nałożenia na stronę konkretnych obowiązków, zachodzi konieczność uzyskania m. in. pozwolenia na budowę. W związku z tym podmiot, na który nałożono tego rodzaju obowiązek, musi podjąć dodatkowe czynności, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem w sposób legalny (por. wyrok NSA z 21 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 483/06). Analogicznie należy ocenić konieczność uzyskania innego rodzaju pozwoleń, opinii, uzgodnień itd. (w tym np. na wycięcie drzew). W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. Przede wszystkim nie ma podstaw, aby stwierdzić, że organy nałożyły na stronę obowiązek niemożliwy do wykonania. Rozstrzygnięcie decyzji zostało trafnie sformułowane. Słusznie określono obowiązek strony w sposób wystarczająco precyzyjny, aby możliwe było usunięcie określonych nieprawidłowości, jednocześnie nie ograniczając nadmiernie możliwości wyboru konkretnych rozwiązań. Strona może dzięki temu wykonać obowiązek w sposób uwzględniający konkretny stan faktyczny i prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie wskazuje się, że organ administracji, którego zadaniem jest dbanie o bezpieczeństwo przeciwpożarowe nie jest zobowiązany do badania czy istnieje możliwość zapewnienia drogi przeciwpożarowej o parametrach określonych w § 12 rozporządzenia z 2009 r. Jeżeli taki obowiązek nie może zostać spełniony, to rolą strony jest poszukiwanie rozwiązań zamiennych (por. wyrok z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2366/13). Organ dąży bowiem do realizacji przepisów ogólnych, natomiast wydanie rozstrzygnięcia na podstawie § 13 ust. 4 rozporządzenia z 2009 r. zależy od inicjatywy podmiotu zobowiązanego. W niniejszej sprawie organy nie wykluczyły możliwości zastosowania tego przepisu, a jedynie stwierdziły, że Spółdzielnia takiego wniosku nie złożyła. Niewątpliwie zrealizowanie drogi pożarowej może być w realiach niniejszej sprawy utrudnione. W szczególności może wymagać podjęcia przez skarżącą kasacyjnie dodatkowych czynności – zarówno co do postępowania przed innymi organami (np. w zakresie postępowania budowlanego), jak i w zakresie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością w celu realizacji określonych robót budowlanych czy też zastosowania rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Spółdzielnia jest niewątpliwie zobowiązana uwzględnić przepisy odrębne, w tym prawo miejscowe. Jednakże żadna z tych okoliczności nie prowadzi do wniosku o niewykonalności nałożonego w decyzji obowiązku. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.