I GSK 164/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 519/21 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 16 marca 2021 r. nr 99/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 519/21, po rozpoznaniu skargi D. M. (skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (organ) z dnia 16 marca 2021 r., nr 99/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie z dnia 27 października 2020 r., nr 0085-2020-007127; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w części, w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 16 marca 2021 r., oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie z dnia 27 października 2020 r.; ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku o wydanie wyroku reformotoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, przy czym w związku z przepisem art. 15 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 października 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które były obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na rażącym naruszeniu przepisów o wznowieniu postępowania poprzez wznowienie postępowania na podstawie okoliczności znanych organowi administracji publicznej w dniu wydania decyzji ostatecznej. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uchylił decyzję organów obu instancji wskazując, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei, skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, a nadto - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy wskazać, że do wznowienia postępowania na podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niezbędne jest łączne stwierdzenie czterech przesłanek, a zatem ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, ale istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd podkreśla się konieczność zawężającej wykładni przepisów o wznowieniu postępowania oraz zapewnienia stronie wznowionego postępowania wszelkich gwarancji procesowych. Niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w toku postępowania pierwotnego czy przeoczenie okoliczności znanych organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie mogą być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. K. Sobieralski, Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, pod red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019, LEX). W doktrynie podnosi się jednocześnie, że wady wymienione w art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. [...]. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z kolei, wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. W literaturze i orzecznictwie dominuje co do zasady paradygmat niekonkurencyjności obu trybów, czyli wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności. Nadzwyczajne tryby postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność(M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 145). Na gruncie rozpatrywanej sprawy uznaną przez organy przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność przewidziana na gruncie art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a., a więc wada postępowania administracyjnego, a nie wada samej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powziął wątpliwości co do prawidłowości stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zawartość akt administracyjnych, to jest czy w dacie wydawania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie decyzji ostatecznej o przyznaniu na rzecz skarżącego kasacyjnie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 organ ten faktycznie nie wiedział o okolicznościach mających stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, organ odwoławczy podał, że pismo E. B. z 20 grudnia 2017 r., informujące o nieprawidłowościach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich w odniesieniu do działki nr [...], wpłynęło do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa w Opocznie 27 lutego 2018 r. Jednakże Sąd I instancji zwrócił uwagę, że pismo to opatrzone jest kilkoma prezentatami, w tym inną - również Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie, z datą wpływu 16 stycznia 2018 r., a więc dniem wydania uchylonej w postępowaniu wznowieniowym decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu kasacyjnie płatności bezpośrednie. WSA nie znalazł jednak w aktach postępowania żadnego wyjaśnienia odnoszącego się do wskazanej wyżej rozbieżności, jednocześnie w żadnej z decyzji wydanych po wznowieniu postępowania organy administracji nie wypowiedziały się w tej kwestii. Okoliczności te zostały prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych wydanych po wznowieniu postępowania. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wątpliwości co do daty wpływu podstawowego dla sprawy pisma E. B. do organu I instancji nie zostały na żadnym etapie postępowania należycie wyjaśnione, a brak ten odzwierciedla także uzasadnienie zapadłych w sprawie decyzji, które nie wskazują, dlaczego przyjęto, że ww. pismo wpłynęło do organu w końcu lutego 2018 r., a nie 16 stycznia 2018 r. Powyższe naruszenie prawa procesowego miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania prawidłowo zastosował jako podstawę zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Tego rodzaju sytuacja nie miała bowiem miejsca w rozpatrywanej sprawie, a wskazywane wady dotyczyły w gruncie rzeczy kwestii proceduralnej, nie zaś materialnoprawnych wad samej decyzji administracyjnej. Tym samym za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć również należy, że w wyroku NSA w Krakowie z 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, na który autor skargi kasacyjnej się powołał, Sąd stwierdził, że jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.1995.74.368) orzekł, jak w sentencji. W myśl wskazanego przepisu, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast gdyby Sąd uznał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach wówczas stwierdziłby nieważność decyzji lub postanowienia w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co nie miało miejsca w omawianym wyroku. W związku z powyższym niezasadne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że przytoczony wyrok daje podstawę do formułowania twierdzenia, iż wznowienie postępowania w oparciu o okoliczności, które były organowi znane w dniu wydania decyzji pierwotnej powoduje, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym obarczona jest wadą nieważności. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Sam zaś fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do jego kwestionowania na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną w zakresie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, jako pełnomocnik umocowany do działania w postępowaniu przed sądem II instancji.