I GSK 232/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Nowosądeckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 793/23 w sprawie ze skargi S. w R. na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Nowosądeckiego na rzecz S. w R. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 20 października 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 793/23 stwierdził bezskuteczność odmowy przyznania dotacji za lipiec 2023 r. i uznał uprawnienie do wypłaty dotacji wraz z odsetkami w sprawie ze skargi S. w R. (dalej: stowarzyszenie lub skarżąca) na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego (dalej: Zarząd lub organ) w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za lipiec 2023 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) oraz w zw. z § 71 i § 72 i § 73 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz. U. poz. 651; dalej: rozporządzenie MEN) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, z których by wynikało, że w okresie ferii i wakacji, DWD nie realizują celów dla których zostały powołane i z tego tytułu nie można odmówić im wypłaty dotacji w sytuacji gdy warunkiem koniecznym jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, które realizowane są przez określone w formie otwartego katalogu zadania domów wczasów dziecięcych, a nadto przebywających w DWD dzieci nie można uznać za wychowanków. Nadto, błędnie przyjęto, iż młodzież przebywająca w DWD w okresie ferii i wakacji posiada normatywny status wychowanka DWD, który jest wymogiem otrzymania dotacji. Końcowo przy wykładni ww. przepisów pominięto zupełnie kwestię pojęcia "kształcenia", które jest warunkiem uznania dzieci i młodzieży za wychowanków DWD, a wszystkie ww. błędy doprowadziły do błędnego przyznania prawa strony do dotacji za lipiec 2023 r. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a stowarzyszenie nie zażądało jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa (z podaniem skonkretyzowanej jednostki redakcyjnej danego aktu prawa), które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wymogów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w ramach jedynego zgłoszonego zarzutu (naruszenia prawa materialnego) wskazano na błędną wykładnię art. 29 w zw. z art. 35 u.f.z.o. oraz § 71, § 72 i § 73 rozporządzenia MEN. Nie można jednak uznać, że takie wskazanie jest formalnie wystarczające, ponieważ: - art. 29 u.f.z.o. składa się z 3 ustępów; - art. 35 u.f.z.o. posiada 5 ustępów; - § 71 oraz § 73 rozporządzenia MEN zawierają po 2 ustępy, zaś § 72 tego rozporządzenia ma 3 punkty. Pomimo tych istotnych wad, mając na względzie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże), skład orzekający dokonał oceny zarzutu skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego, w zakresie w jakim umożliwia to jej uzasadnienie, także w zakresie w jakim autor skargi kasacyjnej wskazuje w nim skonkretyzowane przepisy prawa w zestawieniu ze sformułowaniem tychże w petitum skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się - w kontekście wskazanych w jej petitum jako przepisy naruszone - do § 73 ust. 1 i 2 oraz § 71 ust. 1 rozporządzenia MEN. Ponadto wskazano na art. 35 ust. 2 Prawa oświatowego (przepis ten nie został przywołany w zgłoszonym zarzucie), który to przepis określa obowiązek szkolny. Organ wskazuje, że prawidłowa interpretacja przepisów prowadzić ma do wniosku, że okres wakacji letnich nie jest okresem pobierania nauki (zajęcia edukacyjne mogą być prowadzone jedynie w ściśle określonym okresie), "co jednoznacznie wyłącza kwalifikowanie dzieci jako «wychowanków DWD». W okresie wakacji i ferii realizowane mogą być inne cele DWD, ale nie są one tożsame z kształceniem. (...) dzieci i młodzież przebywające w DWD w okresie wakacji i ferii, nie realizują kształcenia w rozumieniu § 71 ust. 1 rozporządzenia, a co najwyżej wpisują się w cel DWD jakim jest wspieranie i uzupełnienie kształcenia" (s. 5 skargi kasacyjnej). W § 71 ust. 1 rozporządzenia MEN określone zostały zasadnicze cele funkcjonowania DWD, które to determinują merytoryczną możliwość uznania za wychowanka, o którym mowa w § 73 ust. 1 rozporządzenia MEN. Jak wynika z § 71 ww. rozporządzenia MEN, dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych (ust. 1). Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy (ust. 2). Pojęcie "wychowanka" - wobec przytoczonej treści § 71 (a w szczególności jego ust. 1) rozporządzenia MEN - zostało zdefiniowane w § 73 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w którym wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywający w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 71 ust. 1, i niekorzystający z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o.; 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 5 dni i dłuższy niż 12 tygodni. Do liczby dni pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych wlicza się dzień przyjazdu i dzień wyjazdu wychowanka. (ust. 2). Z przytoczonej definicji DWD nie wynika, aby placówka taka nie mogła działać także w okresach wakacji lub ferii. Dla otrzymania dotacji warunkiem koniecznym jest, aby w placówce była realizowana działalność o której mowa w § 71 ust. 1 rozporządzenia MEN. Funkcjonowanie domów wczasów dziecięcych także w okresach wakacyjnych lub ferii potwierdza dyspozycja § 77 rozporządzenia MEN, w którym wyraźnie przewidziano, że dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy, akcentując jednocześnie, że w organizacji pracy domu wczasów dziecięcych nie przewiduje się ferii szkolnych. Oznacza to, że realizacja zadań, dla których powołano DWD trwa przez cały rok. Świadczy o tym zwrot normatywny "prowadzi działalność", który to powinien być odnoszony do takiej działalności dla której utworzono DWD, czyli działalności przewidzianej w § 71 ust. 1 rozporządzenia MEN. Przepis § 77 rozporządzenia MEN wyraźnie akcentuje, że realizacja zadań, dla których przewidziano utworzenie DWD nie jest ograniczona jedynie do okresu roku szkolnego, lecz wykracza poza jego ramy. Podstawowym celem utworzenia DWD, zgodnie z § 71 rozporządzenia MEN, jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci lub młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia. Przewidziano zatem dwa obszary zadań dla realizacji których funkcjonują DWD. Pierwszym z nich jest organizowanie i prowadzenie kształcenia, zaś drugim - wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. W przepisie tym mamy do czynienia z alternatywą zwykłą (o czym świadczy użyty spójnik "lub"). To zaś oznacza, że prowadzone w DWD zajęcia będą realizowały cel, dla którego zostały powołane i tym samym będzie im przysługiwała dotacja, jeżeli będzie realizowany co najmniej jeden obszar, o którym mowa w powyższym przepisie. Wystarczającym będzie wobec tego, że w DWD prowadzone będą zajęcia mające na celu wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Prowadzenie zajęć w tym obszarze nie jest uzależnione od trwania roku szkolnego. Każdy uczeń może skorzystać z takiej formy dokształcania w dowolnie wybranym przez siebie terminie (bądź wybranym przez rodziców). Nie wymaga szerszego uzasadnienia, gdyż jest oczywistym, że brak jest zakazu uzupełniania swojej wiedzy poza rokiem szkolnym. Jeżeli jakiś uczeń ma uzupełnić swoje kształcenie w okresie wakacji lub ferii, czyli w czasie wolnym od zajęć szkolnych może to uczynić, zaś DWD swoją ofertą umożliwiają takie działanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba te cele, tj. zarówno kształcenie (jego organizowanie i prowadzenie), jak też wspieranie i uzupełnianie kształcenia, podlegają dotowaniu w myśl art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Nie do zaakceptowania jest pogląd sprowadzający się do tego, że dla przysługiwania statusu wychowanka w rozumieniu § 73 ust. 1 rozporządzenia MEN niezbędne jest powiązanie pobytu z zorganizowaną przez przepisy formą kształcenia, które odbywa się podczas zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Przemawia za tym także uwzględnienie treści zawartych w § 76 ww. aktu, gdzie wskazano na realizację obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki przez właśnie wychowanków DWD, które to obowiązki wpisują się w formalnie ustalony proces kształcenia (realizację zajęć dydaktyczno-wychowawczych), ale zasadniczo nie będą obejmować drugiego z celów, jakim jest wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Przesłanką pozytywną uznania dzieci i młodzieży za "wychowanków" w rozumieniu przepisu § 73 ust. 1 rozporządzenia MEN jest przebywanie w DWD w jednym z celów określonym w § 71 ust. 1 rozporządzenia MEN. Jeżeli zatem cele te są realizowane, przebywające w DWD dzieci i młodzież będzie uznana za "wychowanków". Jednocześnie w punktach 1 i 2 omawianego przepisu wskazano na dwie przesłanki negatywne, które nie pozwalają uznać takich osób za "wychowanków", co z kolei skutkować będzie nieprzysługiwaniem dotacji na takie dzieci i młodzież. Pierwszą z nich jest pobyt w DWD w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. Drugą zaś, przebywanie w ramach krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż DWD, w którym przebywają. Wyłączenia te korespondują i są konsekwencją określonych w § 71 ust. 1 rozporządzenia MEN celów funkcjonowania takich placówek. Wskazania także wymaga, że definicja "wypoczynku" zawarta została w art. 92a ust. 1 u.s.o., w którym wskazano, że ilekroć jest mowa o wypoczynku należy przez to rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Błędne jest jednak ograniczenie się jedynie do definicji wypoczynku przewidzianej w art. 92a ust. 1 u.s.o., pomijając dalsze regulacje odnoszące się do "wypoczynku", zaś przede wszystkim warunki jakie muszą być spełnione aby pobyt uczniów mógł zostać za taki wypoczynek uznany, co zostało uregulowane w dalszych przepisach tej ustawy, tj. art. 92b -92t. Podkreślić należy, że w § 73 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MEN, znalazło się wyraźne odesłanie do wypoczynku o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o., nie zaś jedynie do art. 92a ust. 1. Oznacza to, że w przypadku, gdy spełnione będą przesłanki wskazane w tych przepisach, będzie można uznać, że mamy do czynienia z "wypoczynkiem", co uzasadnia odmowę wypłaty dotacji. Nie ma w tym miejscu konieczności powoływania wszystkich warunków, które muszą zostać spełnione, aby można było mówić o wypoczynku, uregulowanym powyższymi przepisami. Przepisy je określające są znacznie rozbudowane i zawierają szczegółowe dane, które organizator wypoczynku jest zobowiązany spełnić. Wskazać jedynie można, że wypoczynek, trwający powyżej trzech dni musi być zgłoszony właściwemu kuratorowi oświaty (art. 92d u.s.o.), czy też powinna zostać założona karta kwalifikacyjna (art. 92k u.s.o.). Pobyt dzieci i młodzieży w DWD nie może być z założenia uznany za wypoczynek w rozumieniu wyżej powołanych przepisów u.s.o. wyłącznie z tego względu, że dzieci i młodzież przebywają w DWD w okresie wakacyjnym. Odmowa przyznania dotacji może nastąpić jedynie wówczas, gdyby organ ustalił, że Stowarzyszenie udostępnia swój obiekt, ewentualnie pracowników, celem zapewnienia wypoczynku w rozumieniu art. 92a – 92t u.s.o. (niewystarczające jest jedynie powołanie się na art. 92a ust. 1), dla osób przebywających w DWD. A zatem organ nie mógł odmówić wypłaty dotacji opierając się jedynie na z góry przyjętym, aczkolwiek błędnym założeniu, że w czasie wakacji, uczniowie mogą jedynie wypoczywać i tym samym nie mogą być realizowane cele, dla których utworzone zostały DWD. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).