II SA/Gl 328/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B. O. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7721.20.2025.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z 2 września 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 49e pkt. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał E. i A. B. (dalej jako strony) rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce [...] w granicy z działką [...], [...] przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji organ ten przybliżył czynności procesowe podejmowane w ramach przedmiotowego postępowania. W ich następstwie organ ten ustalił, że strony nie dokonały zgłoszenia budowy spornego budynku gospodarczego. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że postanowieniem z 12 maja 2023 r. nr [...] wstrzymano budowę budynku gospodarczego i poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku gospodarczego. Wskazane postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, a sąd administracyjny oddalił wniesioną skargę. Wyrok oddalający skargę stał się prawomocny z dniem 13 lipca 2024 r., a tym samym termin do wniesienia wniosku o legalizację upłynął w dniu 14 sierpnia 2024 r. Organ stwierdził, że do tego dnia nie wpłynął stosowny wniosek, a tym samym wystąpiły przesłanki przewidziane treścią art. 49e pkt. 1 ustawy Prawo budowlane do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku. Pismem z 26 września 2024 r. strony wniosły odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z otrzymanej decyzji, jak również wystąpiono o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o legalizację budynku gospodarczego. W motywach tego pisma strony podniosły, że nie posiadają wiedzy prawniczej i nie wiedziały, że w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego mają złożyć wniosek o legalizację spornego budynku. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 5 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7721.202025 KC wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania, w tym podejmowane wcześniej w sprawie rozstrzygnięcia jak również wnoszone środki odwoławcze. Odnosząc się do treści orzeczenia sądu administracyjnego wydanego w ramach tego postępowania wskazano na związanie jego wskazaniami. Przywołano przepisy leżące u podstaw wydania kwestionowanej decyzji i podkreślono, że decyzję o rozbiórce podejmuje się wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji, a zatem gdy nie wystąpi przesłanka uzasadniająca legalizację takiego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji co do zasady prawidłowo uznał, że z uwagi na ziszczenie się przesłanki, o której mowa w art. 49e pkt. 1 ustawy Prawo budowlane zasadnym jest wydanie nakazu rozbiórki. Równocześnie organ odwoławczy podniósł, że nie mógł pominąć tego, że w piśmie z 26 września 2024 r. strony wniosły nie tylko odwołanie od powyższej decyzji, lecz zawarły w nim wniosek o legalizację spornego budynku gospodarczego. Celem ustawodawcy jest umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej, albowiem nakaz rozbiórki jest najdalej idącym środkiem prawnym niosącym za sobą nieodwracalne skutki. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że należy wszcząć postępowanie legalizacyjne, a tym samym uchylić kwestionowaną decyzję. Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. O. (dalej jako wnosząca sprzeciw), która wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W sprzeciwie tym wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej decyzji i podkreśliła, że brak jest podstaw dla przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację samowolnie postawionego budynku. Zdaniem wnoszącej sprzeciw argumentacja strony sprowadzająca się do tego, że uchybienie terminu nastąpiło z uwagi na wizyty w przychodniach szpitalnych nie daje podstaw dla uprawdopodobnienia braku winy. Dodatkowo podniosła, że deklarowana przez stronę choroba nie umożliwiła jej terminowe wnoszenie pism procesowych w licznych sprawach prowadzonych z udziałem wnoszącej sprzeciw. Podkreśliła, że sporny budynek gospodarczy jest samowola i jest doklejony do jej budynku mieszkalnego i przyczynia się do jego niszczenia. W odpowiedzi na sprzeciw Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jego oddalenie i uznał, że zamieszczona w nim argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z 11 kwietnia 2025 r. strona odniosła się do treści sprzeciwu i wyraziła swoją dezaprobatę dla działań podejmowanych przez wnoszącą sprzeciw. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny i wydania decyzji kasacyjnej. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca sprzeciw wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i sygnalizuje zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na uznaniu, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa, a działania strony nie dają podstaw dla uznania, że zachodzi przesłanki przywrócenia terminu. Nadto wskazano na uwzględnienie interesu jednej ze stron, a pominięcie interesu wnoszącej sprzeciw. Analiza uzasadnienia decyzji, od której wniesiono sprzeciw pozwala dostrzec, że organ odwoławczy potwierdził prawidłowość tej decyzji, ponieważ końcowej części swojego uzasadnia stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał ziszczenie się przesłanki przewidzianej treścią art. 49e pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wynikło wyłącznie z faktu dostrzeżenia w odwołaniu od wskazanej decyzji wniosku o przywrócenie terminu do uruchomienia postępowania legalizacyjnego. Okoliczność ta skłoniła organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Zamieszczona w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji argumentacja sprowadzająca się do uznania, że rozbiórka jest ostatecznym rozwiązaniem, a organy administracji publicznej obowiązane są do uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, które przemawiałyby za podjęciem innych działań zmierzających do legalizacji samowolnie postawionych obiektów budowlanych, nie daje podstaw do wydania decyzji uwzględniającej odwołanie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skoro strona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji złożyła wniosek o przywrócenie terminu do uruchomienia postępowania legalizacyjnego, to tym samym uruchomiła postępowanie wpadkowe w ramach postępowania zasadniczego, którym jest decyzja o nakazie rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Oznacza to, że organ odwoławczy winien wstrzymać się z podjęciem finalnego rozstrzygnięcia w tym zakresie do momentu zakończenia tego postępowania, na wszystkich jego etapach. Tym samym brak było podstaw dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie to było przedwczesne, albowiem nie zostało zakończone postępowania zainicjonowane już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Fakt ten nie może wpływać na ocenę prawidłowości bądź wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, a zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może korzystać z tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co stwierdził sam organ odwoławczy jak również brak jest w ramach tego postępowania przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Za postępowanie wyjaśniające nie można bowiem uznać uruchomienia postępowania wpadkowego sprowadzającego się do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że w ramach postępowania administracyjnego mogą wystąpić sytuacje, kiedy strony tego postępowania będą legitymowały się odmiennymi interesami prawnymi. W takich sytuacjach organ administracji obowiązany jest kierować się przepisami prawa i dbać o to, aby interesy wszystkich stron tego postępowania były należycie chronione i aby żadna ze stron nie miała poczucia, że inna strona jest przez organ administracji przychylniej traktowana. Na marginesie można zaznaczyć, że pismo strony z 11 kwietnia 2025 r. nie wniosło do rozpoznawanej sprawy nowych elementów i z uwagi na podniesione w nim argumenty nie mogło wpłynąć na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy winien wstrzymać się z podjęciem rozstrzygnięcia do momentu zakończenia postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku strony o przywrócenie terminu do uruchomienia postępowania legalizacyjnego. Rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym odbyło się zgodnie z treścią art. 64d § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.