II SA/Wa 1394/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] czerwca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej K.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego w drodze wyjątku. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte to stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W myśl art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Ponadto Prezesa Zakładu upoważnia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2039, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o kombatantach. Z uwagi na to, że wnioskodawca nie występuje o świadczenie w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS lub art. 16 ustawy o kombatantach, Prezes Zakładu nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie w drodze wyjątku świadczenia przedemerytalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zakwestionował postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2024 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie: 1. art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma podstaw przyznania mu świadczenia przedemerytalnego w drodze wyjątku, podczas gdy w świetle faktów, obowiązujących przepisów oraz zgromadzonych dowodów brakuje podstaw do "odrzucenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego", 2. art. 79a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz naruszenie swobodnej oceny faktów. W związku z powyższym wniósł o jego uchylenie oraz udostępnienie Sądowi akt sprawy zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych znak: [...] oraz dopuszczenie i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność istnienia uzasadnionych przesłanek przyznania mu świadczeń przedemerytalnych w drodze wyjątku, a także dowodu z uwierzytelnionej kopii wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku z [...] marca 2024 r. wraz z załącznikami na okoliczność jego zasadności, istnienia uzasadnionych przesłanek przyznania mu świadczenia i nieposiadania niezbędnych środków utrzymania. Skarżący wskazał, że ze względu na rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (likwidacji stanowiska), mając 61 lat nie był w stanie przepracować ostatnich 6 lat wymaganych do otrzymania emerytury. Od momentu rozwiązania stosunku pracy był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy dotrzymując wszystkich wynikających z tego tytułu obowiązków, tj. stawiał się na wszystkie spotkania i aktywnie szukał zatrudnienia. Nie otrzymał jednak zatrudnienia ze względu na wiek. Obecnie pozostaje na utrzymaniu żony, która uzyskuje dochód w wysokości 3.270,96 zł netto, nieprzekraczający kwoty wynagrodzenia minimalnego, co oznacza na osobę w gospodarstwie domowym przypada 1.635,48 zł. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 518/23 kwotą niezbędną do utrzymania się jest kwota najniższej emerytury, która jest wyższa od otrzymywanego przez żonę skarżącego wynagrodzenia. Ponadto zaznaczył, że przestał pobierać oferty z urzędu pracy [...] maja 2023 r. i do dnia dzisiejszego pomimo wielu prób podjęcia pracy zarobkowej wciąż nie udało mu się znaleźć zatrudnienia. Przez ponad rok wraz z żoną zmuszeni są do wielu wyrzeczeń poprzez zaniechanie lub odwlekanie zakupu niezbędnych leków, nie są też w stanie zgromadzić środków finansowych wystarczających na pokrycie ewentualnych nieprzewidzianych wydatków na naprawy w nieruchomości, w której zamieszkują. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej, w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np.: wyrok WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 683/24, CBOSA). W przedmiotowej sprawie Sąd podzielił twierdzenie organu, że wystąpiła uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, związana z brakiem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku o przyznanie skarżącemu świadczenia przedemerytalnego w drodze wyjątku w trybie administracyjnym, ponieważ nie ma przepisu prawnego, w oparciu o który Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mógłby wydać rozstrzygnięcie w żądanym przedmiocie. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu postanowienia, zgodnie z art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Ponadto Prezesa Zakładu upoważnia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 16 ustawy o kombatantach. Z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynika, że Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie ubezpieczonym, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Natomiast, zgodnie z art. 16 ust. 1, 2, i 6 ustawy o kombatantach, kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku emeryturę, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną. Skarżący natomiast wnioskuje o przyznanie w drodze wyjątku świadczenia przedemerytalnego. Warunki nabywania i utraty prawa do świadczeń przedemerytalnych oraz zasady wypłaty i finasowania tych świadczeń określa ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 421), która w art. 8 ust. 1 stanowi, iż decyzję w sprawie świadczenia przedemerytalnego wydaje i świadczenie to wypłaca organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia przedemerytalnego. Od decyzji organu rentowego przysługują środki odwoławcze przewidziane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dla decyzji w sprawach emerytur i rent (ust. 2). W świetle zaś art. 11 tej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy: 1) art. 78-81, art. 88-94, art. 98, art. 103 ust. 3, art. 114, art. 116 ust. 1b i 2, art. 117 ust. 1-4a, art. 118 ust. 1-5, art. 121, art. 122 ust. 1, art. 124, art. 125a, art. 128, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2 i 3, art. 132, art. 133, art. 134 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz ust. 2 pkt 2 i 3, art. 135, art. 136b-140, art. 141 ust. 1-3 i art. 142-144 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przy czym kwotę wolną od potrąceń i egzekucji ustala się według zasad określonych dla emerytury; 2) art. 80 pkt 1-4, art. 82, art. 84 ust. 1, 4a, 6-8e i 11 oraz art. 85 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Analiza powyższych przepisów wskazuje jednoznacznie, iż ustawa o świadczeniach przedemerytalnych nie przewiduje instytucji przyzwania przedmiotowego świadczenia w drodze wyjątku, jak też nie odsyła w sprawach w niej nieuregulowanych do stosowania art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes Zakładu jako organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a) i z urzędu przestrzegać swej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a.). Nie ma zatem możliwości przyznawania świadczeń w drodze wyjątku na podstawie jakichkolwiek innych przepisów niż art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i art. 16 ustawy o kombatantach. Wydanie decyzji administracyjnej zgodnej z wolą skarżącego skutkowałoby podjęciem rozstrzygnięcia bez podstawy prawej, a więc decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Reasumując, wobec braku podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia przedemerytalnego w drodze wyjątku, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. Tym samym zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, gdyż przeprowadzenie wnioskowanych dowodów wykracza poza ramy art. 106 P.p.s.a. Sąd bowiem nie jest uprawniony do prowadzenia na nowo i we wnioskowanym zakresie postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego i wykazania zasadności przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, a temu w istocie służą wnioski zawarte w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu stało się rozstrzygnięcie procesowe (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), a nie rozstrzygnięcie merytoryczne (decyzja odmawiająca przyznania świadczenia). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.