III OSK 153/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2291/22 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 18 października 2022 r. nr KRP-6813 w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A.A. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r., II SA/Wa 2291/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X.X (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 18 października 2022 r., nr KRP-6813 w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Szefa ABW z 25 sierpnia 2022 r., nr 6146 oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Raportem z 27 maja 2022 r. skarżący wystąpił do Szefa ABW o zwolnienie ze służby w ABW w związku z nabyciem praw emerytalnych. Szef ABW rozkazem personalnym z 7 lipca 2022 r., nr 5776, zwolnił skarżącego ze służby w ABW z 31 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2022 r. poz. 557 ze zm., dalej: "ustawa o ABW oraz AW"), w związku z pisemnym zgłoszeniem przez skarżącego wystąpienia ze służby. Skarżący 8 lipca 2022 r. zapoznał się z rozstrzygnięciem i oświadczył o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym ww. rozkaz personalny stał się prawomocny i ostateczny. Wnioskiem z 13 lipca 2022 r. skarżący wystąpił do Szefa ABW w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby z art. 60 ust. 3 na art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Wskazał, że zwolnienie go ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW pozbawia go prawa do pobierania przez rok po zwolnieniu ze służby świadczenia, o którym mowa w art. 132 ww. ustawy. Wyjaśnił, że sformułowania użyte przez niego w treści wniosku o zwolnienie ze służby wynikały z braku wiedzy o możliwych "alternatywnych formach" rozwiązania stosunku służbowego. Według skarżącego w przypadku zaistnienia wątpliwości, organ powinien zobowiązać wnioskodawcę do uzupełnienia raportu o zwolnienie ze służby z powodu braków formalnych, tj. wskazania podstawy prawnej, przed wydaniem rozkazu personalnego. Skarżący dodał, że podpisanie przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało z przekonania, że rozkaz ten nie narusza jego praw do wyboru formy rozwiązania stosunku służbowego, a wskazana podstawa prawna jest dla niego najbardziej korzystna. Szef ABW rozkazem personalnym z 25 sierpnia 2022 r., nr 6146, odmówił zmiany rozkazu personalnego z 7 lipca 2022 r., nr 5776, w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby w ABW. W uzasadnieniu wskazał, że po analizie całości sprawy i dokonaniu oceny istnienia w sprawie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego (służby), przyznał pierwszeństwo interesowi służby, co skutkowało odmową zmiany podstawy prawnej ww. rozkazu personalnego w trybie art. 155 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, Szef ABW decyzją z 18 października 2022 r., nr KRP-6813, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z 25 sierpnia 2022 r. o odmowie zmiany rozkazu personalnego z 7 lipca 2022 r., nr 5776. Zdaniem Szefa ABW, treść raportu skarżącego z 27 maja 2022 r. o zwolnienie ze służby w ABW nie budziła wątpliwości i jasno wynikało z niej, że skarżący wyraził wolę rozwiązania stosunku służbowego. Organ wyjaśnił, że treścią art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, był zobligowany do zwolnienia skarżącego w terminie do 6 miesięcy od pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W przedmiotowym rozkazie podkreślono, że organ nie jest obowiązany badać, jakie motywy leżały u podstaw złożenia wniosku przez funkcjonariusza. Szef ABW stanął na stanowisku, że wobec braku wątpliwości co do woli skarżącego, organ nie znalazł podstaw do wzywania go do uzupełnienia raportu. Według Szefa ABW rozkaz personalny z 7 lipca 2022 r. został wydany w bezspornym stanie faktycznym oraz zgodnie z wnioskiem złożonym przez stronę. Organ zwrócił również uwagę na to, że skarżący po odebraniu rozkazu o zwolnieniu go ze służby w ABW, zrzekł się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podał, że słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Natomiast wyłącznie interes ekonomiczny, czyli interes faktyczny strony, nie może stanowić przesłanki zmiany decyzji ostatecznej. Szef ABW wywiódł, że interes leżący u podstaw wniosku z 13 lipca 2022 r. o zmianę rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, powtórzony i rozwinięty we wniosku z 8 września 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym o odmowie zmiany w trybie art. 155 k.p.a., ma charakter finansowy i jako taki nie przemawia za zmianą rozkazu personalnego z 7 lipca 2022 r., nr 5776, w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wnioskował o jej oddalenie w całości i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie uchylił decyzję Szefa ABW z 18 października 2022 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Szefa ABW z 25 sierpnia 2022 r. oraz rozstrzygnął w zakresie kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż wskazane w zarzutach skargi, do czego uprawnia i zobowiązuje Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. Szef ABW, zwalniając skarżącego ze służby w ABW rozkazem personalnym z 7 lipca 2022 r. - wbrew treści raportu skarżącego - nie przyjął jako podstawy faktycznej przedmiotowego wniosku "nabycie" przez skarżącego praw emerytalnych. Przyjął natomiast podstawę prawną zwolnienia z art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, tj. zwolnienie w związku z pisemnym zgłoszeniem przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zastosowana przez organ podstawa prawna zwolnienia skarżącego ze służby nie uwzględnia zasadniczej w sprawie okoliczności, mianowicie tego, że odejście skarżącego ze służby motywowane było osiągnięciem przez niego 30-letniej wysługi w służbach mundurowych, co jest dla strony oczywiście "niekorzystane", zważywszy na regulację art. 60 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 132 ustawy o ABW oraz AW. Jak podał WSA w Warszawie, wskazanie przez skarżącego w raporcie okoliczności faktycznej inicjującej przedmiotowy wniosek, tj. "nabycie praw emerytalnych" obligowało organ do wszczęcia postępowania w tym kierunku, zaś w przypadku powstania wątpliwości na tym tle organ ten powinien wezwać skarżącego do ich wyjaśnienia. Organ nie tylko zaniechał takich czynności, ale zwolnił skarżącego w trybie art. 60 ust. 3, ale bez związku z art. art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. W ocenie Sądu, należało przyjąć, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzający ją rozkaz personalny Szefa ABW z 25 sierpnia 2022 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 63 w zw. z art. 7 i 9 k.p.a., ponieważ raport skarżącego z 27 maja 2022r. o zwolnienie zainteresowanego ze służby rozpoznano wbrew treści podania, a w konsekwencji, nie nadano mu odpowiedniego biegu - stosownie do żądań strony. Uchybienie to w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby podanie skarżącego zostało załatwione zgodnie z jego intencją, nie doszłoby do zastosowania przez organ trybu nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 155 K.p.a., tj. o zmianę rozkazu personalnego nr 5576 w kontekście zmiany podstawy zwolnienia z art. 60 ust. 3 na art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW i AW. Sąd pierwszej instancji polecił organowi, aby ponownie rozpatrując sprawę, będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną wynikającą z przedmiotowego orzeczenia, podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy w kontekście treści raportu skarżącego z 27 maja 2022 r. złożonego do organu, a więc zwolnienia ze służby z uwagi na nabycie praw emerytalnych (w rozumieniu art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW), a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, wezwał skarżącego do złożenia jednoznacznego oświadczenia na tę okoliczność. Ewentualne wezwanie powinno być połączone ze stosownym pouczeniem, dotyczącym zakresu i rodzaju zagadnień rozpoznawanych w tym postępowaniu oraz konsekwencji prawnych związanych z określonym trybem zwolnienia. Organ wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 155 w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy poza jej granicami oraz nakazanie organowi badanie oraz wyjaśnianie treści wniosku skarżącego z 27 maja 2022 r., który został już załatwiony ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, tj. rozkazem personalnym z 7 lipca 2022 r., nr 5776. W sprawie natomiast postępowanie toczy się z wniosku skarżącego z 13 lipca 2022 r. o zmianę ww. rozkazu personalnego w trybie art. 155 k.p.a., a nie w trybie skargowym dotyczącym wniosku z 27 maja 2022 r. oraz wydanych w związku z nim rozstrzygnięć; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wykroczenie poza granice sprawy i rozstrzygnięcie o tym, czy użyte przez skarżącego sformułowania "nabycia praw emerytalnych" obligowało organ do wszczęcia postępowania "w tym kierunku", co było dla skarżącego w ocenie Sądu najkorzystniejsze, w sytuacji, gdy kwestia ustalenia podstawy prawnej na podstawie wniosku skarżącego z 27 maja 2022 r. była już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta i brak było podstaw, aby w obecnym postępowaniu ponownie analizować raport skarżącego z 27 maja 2022 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 - 3 k.p.a., poprzez zawarcie w treści uzasadnienia wskazań, co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania w odniesieniu do sprawy, która została już ostatecznie i prawomocnie zakończona i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a w konsekwencji nie może być przedmiotem ponownej merytorycznej oceny organu, gdyż zawarte wskazania sądu nie mogą zostać zrealizowane; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 63 k.p.a., poprzez niewskazanie w treści zaskarżonego wyroku, która jednostka redakcyjna art. 63 k.p.a. została przez organ naruszona, w postępowaniu, które zostało ostatecznie i prawomocnie już zakończone; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego organ nie rozpatrzył raportu skarżącego z 27 maja 2022 r., w sytuacji gdy postępowanie objęte ww. raportem zakończyło się ostateczną i prawomocną decyzją, tj. rozkazem personalnym z 7 lipca 2022 r., nr 5776; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zrzeczenie się przez skarżącego prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było nieskuteczne, a jego raport z 27 maja 2022 r. nie został prawidłowo rozpatrzony, w sytuacji gdy postępowanie wszczęte skargą skarżącego dotyczyło postępowania w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego z 7 lipca 2022 r., nr 5776; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.c., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący w toku postępowania dotyczącego raportu z dnia 27 maja 2022 r. nie był wystarczająco poinformowany o skutkach złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a złożone przez niego oświadczenie powinno być przedmiotem ponownej oceny organu; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji z 18 października 2022 r., nr KRP-6813 oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego z 25 sierpnia 2022 r., nr 6146, gdyż treść wyroku nie wskazuje w jaki sposób organ naruszył art. 155 k.p.a., a tym bardziej w jaki sposób naruszył interes społeczny w przedmiotowej sprawie. Sąd wykraczając poza zakres przedmiotowego postępowania i oceniając sposób rozstrzygnięcia raportu skarżącego z 27 maja 2022 r. wykracza poza ramy postępowania, określone art. 155 k.p.a., nie dokonując przy tym jednocześnie kontroli wydanych decyzji, których prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że skarga skarżącego powinna zostać oddalona. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Dodatkowo wnioskował o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Kasator złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach wynikających z podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mimo odrębnej stylizacji normatywnej w istocie mają ten sam cel i uzasadnienie, a z uwagi na sposób i zakres ich sformułowania zasadnym jest łączne ich rozpoznanie. Zarzuty te zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Jak stwierdzono w wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, i które to stanowisko zostało utrwalone w późniejszym orzecznictwie, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może przy tym polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można upatrywać w nim środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że została ona wywołana wnioskiem skarżącego z 13 lipca 2022 r. o zmianę – w trybie art. 155 k.p.a. – podstawy prawnej zwolnienia ze służby w ABW z art. 60 ust. 3 na art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, czyli o zmianę rozkazu personalnego z 7 lipca 2022 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd pomimo tego, że formalnie dokonywał kontroli decyzji podjętych na skutek wniosku skarżącego z 13 lipca 2022 r. złożonego w trybie art. 155 k.p.a., w istocie w całej swojej argumentacji, mającej przemawiać za podjęciem decyzji wydanych w trybie art. 155 k.p.a., odnosił się do uchybień zaistniałych przy procedowaniu wniosku skarżącego z 27 maja 2022 r. o zwolnienie ze służby w ABW, co nie może być uznane za prawidłowe. Jak wskazano powyżej postępowanie wszczęte na skutek złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Istotą tego postępowania jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ramach procedowania w trybie powyższego przepisu organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. A skoro tak, to także sąd administracyjny badający legalność decyzji wybranej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może kontrolować prawidłowości ostatecznej decyzji, o zmianę której wnioskowała strona. Dopuszczenie możliwości dokonania takiej kontroli w istocie stanowiłoby obejście wyrażanego powszechnie w orzecznictwie i doktrynie zakazu traktowania trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie wskazania co do dalszego postępowania odnoszą się do rozkazu personalnego z 7 lipca 2022 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW. Sąd pierwszej instancji przyjął, że "zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Szefa ABW z dnia 25 sierpnia 2022 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 63 w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. albowiem raport skarżącego z 27 maja 2022r. o zwolnienie zainteresowanego ze służby rozpoznano wbrew treści tegoż podania, a w konsekwencji, nie nadano mu odpowiedniego biegu - stosownie do żądań strony.". Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji wbrew przywołanemu powyżej zakazowi odniósł się merytorycznie do sprawy w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW, jednocześnie uznając zbędność ustosunkowania się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Wypełnienie przez organ wskazań Sądu doprowadziłoby w istocie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie zwolnienia ze służby. W związku z wyrażoną powyżej oceną zaskarżonego wyroku i stwierdzonymi uchybieniami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne szczegółowe odnoszenie się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które obejmują naruszenia przepisów związane z wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji poglądem co do nieprawidłowości rozkazu personalnego Szefa ABW z 7 lipca 2022 r. W sytuacji gdy Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia takiej oceny, wszelkie zarzuty formułowane pod adresem tego rozstrzygnięcia są z założenia nieuprawnione. Konsekwencją stanowiska Sądu pierwszej instancji jest nierozpoznanie zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na co literalnie wskazał Sąd w treści uzasadnienia. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki dokona zatem oceny legalności decyzji, na którą wniesiona została skarga do tego Sądu. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w trybie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.