II SA/Gd 1139/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 października 2023 r. nr WOP.7721.192.2022.JS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. M. Sp. z o.o. sp. k. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB) z 20 października 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej jako: PINB) z 10 października 2022 r., nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku o wymiarach 5 m x 7 m (oznaczonego jako "B" na mapie będącej załącznikiem do decyzji), usytuowanego na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: PWINB postanowieniem z 28 września 2021 r. wstrzymał M. Spółce z o.o. sp.k. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku murowanego oznaczonego literą B oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Skarżąca pismem z 5 listopada 2021 r. wniosła o legalizację budynku. PINB postanowieniem z 14 grudnia 2021 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia do dnia 30 czerwca 2022 r. m.in. zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Skarżąca zwróciła się do PINB z wnioskiem o wydanie opinii w trybie art. 12a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.) na temat wymagań dotyczących nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa budynków zrealizowanych na działce [...]. Do wniosku dołączono dziesięć projektów architektoniczno-budowlanych, dziesięć protokołów badań odbiorczych instalacji elektrycznej, dziesięć opinii wyników oględzin – ekspertyz urządzeń grzewczo kominowych, protokół odbiory technicznego przyłącza kanalizacji. Organ, postanowieniem z 8 lipca 2022 r., nałożył na M. Sp. z o.o. Sp. k. obowiązek usunięcia nieścisłości w złożonej dokumentacji poprzez przedłożenie do dnia 31 sierpnia 2022 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dwóch egzemplarzy projektu technicznego. PINB decyzją z 10 października 2022 r. nakazał M. Sp. z o.o. Sp. k. rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku murowanego trwale związanego z gruntem - posadowionego na fundamencie betonowym - z dachem dwuspadowym krytym blachą o wymiarach 5m x 7m (oznaczonego literą B na mapie będącej załącznikiem do decyzji) usytuowanego na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...] – z powodu niewypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 8 lipca 2022 r. PWINB rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z 20 października 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że inwestorem przedmiotowego budynku jest M. Spółka z o.o. sp.k. Organ ustalił też, że Wójt Gminy Kosakowo wydał postanowienie z 6 grudnia 2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia dla budynku "B" z powodu niezgodności wzniesionej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 4 stycznia 2023 r. M. Sp. z o.o. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zażalenie na to postanowienie, w związku z czym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji rozbiórkowej, które następnie zostało podjęte po uzyskaniu informacji o utrzymaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w mocy postanowienia Wójta Gminy Kosakowo z 6 grudnia 2022 r. Organ odwoławczy zgodził się z PINB, że inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji legalizacyjnej - nie przedłożył projektu zagospodarowania działki, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu technicznego, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Decyzja organu pierwszej instancji powinna być zatem utrzymana w mocy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie, a taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Organ pierwszej instancji wydał decyzję, ponieważ inwestor nie wypełnił nałożonego obowiązku w postaci przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej przedmiotowego budynku, o czym wprost mówi art. 49e Prawa budowlanego, co wyjaśnił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim w zaskarżonej decyzji. Dlatego też nie można zgodzić się z zarzutem braku prawidłowego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ wyjaśnił też, że kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku została już wyjaśniona w postanowieniu własnym z dnia 28 września 2021 r., co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 680/21. Wskazano również, że PINB prowadził postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, o których mowa w rozdziale 5b Prawa budowlanego, a nie "w przedmiocie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie" na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 53a ww. ustawy, postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. M. Sp. z o.o. sp. k. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję PWINB z 20 października 2023 r., zarzuciła organowi: Naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady praworządności i naruszenie zasady oparcia działań organów władzy publicznej na podstawie przepisów i w granicach prawa, w sposób nie gwarantujący respektowania chronionych konstytucyjnie praw i wolności obywatelskich oraz art. 8 § 1 K.p.a. przez złamanie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej, która w postępowaniu nie zrealizowała zasady proporcjonalności oraz bezstronności. Bezpodstawne przyjęcie, że kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę budynku została już wyjaśniona przez organ w treści postanowienia z 29 września 2021 r., podczas gdy orzeczenie to nie przesądza w obecnym postępowaniu o legalności decyzji wydanej na podstawie art. 49e pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadto orzeczenie to nie ma waloru prawomocności, a w związku z tym postępowanie administracyjne prowadzone jest bez podstaw prawnych. Bezpodstawne zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 48 w zw. z art. 49e w sytuacji, w której nie zachodziły podstawy do zastosowania ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie zarzucono wadliwe zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego w postępowaniu legalizacyjnym, w którym przepis ten nie znajdował zastosowania oraz art. 49e pkt 4 Prawa budowlanego w wyniku błędnego ustalenia, że doszło do samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy do samowoli budowlanej dojść może w przypadku zaistnienia podstaw do stosowania przepisów Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, skoro inwestycja prowadzona była na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374, powoływanej dalej jako: "u-Covid-19" lub "specustawa Covidova"), wyłączającej zastosowanie prawa budowlanego do inwestycji służących przeciwdziałaniu COVID-19 – w rozumieniu przyjętym w treści art. 2 ust. 2 uCovid-19, zmienionym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) zmieniającej ww. ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Zignorowanie treści art. 12 ust. 1 u-Covid-19, który wyłączał zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej i wydanie decyzji w oparciu o art. 49e pkt 4 Prawa budowlanego w okresie obowiązywania u-Covid-19 wobec inwestycji, która została zgłoszona organowi architektoniczno-budowlanemu i której realizacja odbywała się w czasie obowiązywania tej ustawy oraz w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, w rozumieniu przyjętym w ówczesnym brzmieniu art. 2 ust. 2 u-Covid-19.W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją Rozdziału 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. – dalej jako "p.b."), organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 p.b.). W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.). W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1 p.b.). W przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, (projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz dwa egzemplarze projektu technicznego (art. 48b ust. 2 p.b.). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1a i ust. 1b p.b.). Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 49e p.b.) Regulacja art. 49e p.b. zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, w przypadku wystąpienia którejkolwiek z okoliczności w tym przepisie wskazanych. W przedmiotowej sprawie wobec złożenia przez skarżącą wniosku o legalizację spornego budynku, PINB nakazał przedłożenie dokumentów legalizacyjnych w postaci: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dwóch egzemplarze projektu technicznego. PINB zakreślił ponad półroczny termin wykonania obowiązku (do 30 czerwca 2022 r.) Następnie skarżąca spółka zwróciła się do PINB z wnioskiem o wydanie opinii w trybie art. 12a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.). Do wniosku dołączono dziesięć projektów architektoniczno-budowlanych, dziesięć protokołów badań odbiorczych instalacji elektrycznej, dziesięć opinii wyników oględzin – ekspertyz urządzeń grzewczo kominowych, protokół odbiory technicznego przyłącza kanalizacji. PINB wydając skarżącej opinię negatywną, uznał jednocześnie że przedłożone przez skarżącą spółkę dokumenty, w świetle postępowania legalizacyjnego wymagają usunięcia nieprawidłowości i dlatego postanowieniem z 8 lipca 2021 r. wezwał skarżącą do ich usunięcia poprzez przedłożenie wskazanej w postanowieniu dokumentacji. Skarżąca spółka nie przedłożyła żądanej przez organ dokumentacji. Domagała się natomiast zawieszenia prowadzonego postępowania, z powodu zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienia PWINB z 28 września 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. PINB nie uwzględnił wniosku skarżącej, wskazując na brak przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania. W konsekwencji, wobec nieusunięcia przez skarżącą nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, PINB zobowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki. Punktem spornym przedmiotowej sprawy była w istocie kwestionowana przez skarżącą prawidłowość wydania przez PWINB postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 p.b. Argumenty skargi z jednej strony dotyczą polemiki prawnej zasadności wydania tegoż postanowienia, a z drugiej strony skarżąca wskazuje, że nie jest ono prawomocne, ponieważ złożono do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 maja 2022 r., oddalający skargę spółki na przedmiotowe postanowienie. Wyjaśnić zatem należy, że niewątpliwie postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane na podstawie art. 48 p.b. jest rozstrzygnięciem wydawanym w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej samowoli budowlanej. Zatem jako takie podlega kontroli Sądu, ponieważ Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako "P.p.s.a."). Zauważyć jednakże należy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej ustawodawca przewidział możliwość sądowej kontroli postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie rozbiórki. Na postanowienie to bowiem służy zażalenie, a w konserwacji skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dalej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że przesłanki wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych mogą być badane bądź w ramach kontroli tego postanowienia samoistnie, bądź w ramach kontroli postępowania zakończonego decyzją nakazującej rozbiórkę. Wybór w tym zakresie należy do adresata rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak możliwości dwukrotnej kontroli przedmiotowego postanowienia w tej samej instancji sądowej. Postępowanie sądowo-administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza prawo do rozpoznania sprawy przed sądami dwóch instancji, jednocześnie wyklucza orzekanie w sprawie, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. – skarga w takim przypadku jest niedopuszczalna). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z 28 września 2021 r. zostało przez skarżącą spółkę zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 5 maja 2022 r. oddalił skargę. Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dacie wydania nakazu rozbiórki, ani w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd, orzeczenie Sądu Naczelnego jeszcze nie zapadło. Oznacza to, że kwestia prawidłowości wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest przedmiotem sprawy toczącej się już przed Sądem, ale w innym postępowaniu niż obecne. Dlatego w niniejszym postępowaniu Sąd nie może dokonywać kontroli tego postanowienia. A to właśnie przy wydawaniu postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., organ rozstrzyga o przesłankach zastosowania przepisów prawa budowlanego stwierdzając fakt i rodzaj samowoli budowlanej. Z tego powodu w ramach obecnego postępowania Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości zastosowania prawa budowlanego z uwagi na treść art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), gdyż kwestia ta podlega ocenie sądów rozpoznających skargę na postanowienie z 28 września 2021 r. Na dzień wydawania decyzji o nakazie rozbiórki postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych istniało w obrocie prawnym jako postanowienie ostateczne (analogiczne zastosowanie ma tutaj zasada trwałości decyzji ostatecznej z art. 16 K.p.a.). Wniesienie do Sądu skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 P.p.s.a.). Skarżąca nie uzyskała też wstrzymania wykonania tego postanowienia na okres postępowania sądowego. W takim stanie faktycznym i prawnym, organ zobowiązany był kontynuować postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego będąc związany wskazanym postanowieniem. Skarżąca złożyła wymagany prawem wniosek o legalizację spornego budynku, jednakże wobec niedostarczenia niezbędnej do legalizacji dokumentacji, określonej przez PINB w postanowieniu z 8 lipca 2022 r., PINB zobowiązany był do wydania decyzji na podstawie art. 49e p.b. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. Wydawanie decyzji w tym trybie stanowi jedynie konsekwencję zaistnienia okoliczności wskazanych w pkt 1 – 6 tego przepisu. W związku z tym, że skarżąca nie wypełniła obowiązków określonych postanowieniem PINB 8 lipca 2022 r., organ ten zobowiązany był nakazać rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Mając powyższe na względzie, Sad na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.