II OSK 858/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 538/23 w sprawie ze skargi D. K. i R. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr WOP.7721.134.2022 MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., II SA/Gd 538/23, w sprawie ze skargi D. K. i R. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia 20 kwietnia 2023 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej uzasadnienia w zakresie zakwalifikowania będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego jako budynku (punkt pierwszy) oraz odstąpił od zasądzenia od WINB na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania (punkt drugi). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej PINB) decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nakazał R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej w 2010 r. przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach zabudowy wynoszących 11,01m x 3,05m z zadaszonym tarasem o wymiarach 7,00m x 2,90m wraz ze zbiornikiem na ścieki na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. C.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D. K. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. D. K. i R. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowa. Sąd stwierdził, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina C., stanowiącej własność R. K. i D. K., zlokalizowana została przyczepa kempingowa pełniąca funkcję obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach zabudowy wynoszących 11,01m x 3,05m z zadaszonym tarasem o wymiarach 7,00m x 2,90m. Przedmiotowa przyczepa kempingowa jest unieruchomiona i została wsparta na bloczkach betonowych, a w części na trylinkach oraz kołach. Do przyczepy kempingowej doprowadzono instalację elektryczną oraz wodną, natomiast ścieki odprowadzane są do zbiornika na ścieki. Inwestorem robót był R. K., przyczepa została posadowiona w 2010 r., roboty zostały w całości zakończone. Organy zgodnie uznały, że posadowienie na działce skarżących przyczepy kempingowej wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, choć różnie kwalifikowały ten obiekt – organ I instancji uznał go za obiekt pełniący funkcję rekreacyjną nietrwale związany z gruntem, a organ odwoławczy za budynek. Zdaniem skarżących przedmiotowa przyczepa nie jest w ogóle obiektem budowlanym. Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżących, przedmiotowa przyczepa kempingowa jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.). Powołując się na orzecznictwo NSA Sąd podał, że jeżeli przyczepa kempingowa została ustawiona na działce i nie została dopuszczona do ruchu drogowego, a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna i nad nią wybudowane zostało zadaszenie, a obok jest taras, na który prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy kempingowej, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno – wypoczynkowym. Przechodząc do kwestii, jaki jest to rodzaj obiektu budowlanego, Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, domek holenderski nie spełnia definicji budynku, nie posiada bowiem fundamentów. W ocenie Sądu sposób posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie nie pozwala na zakwalifikowanie go jako budynku, nie można ich bowiem uznać za fundament w rozumieniu przywołanym powyżej. Samo posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie go za budynek. Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony tylko na bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku bloczki betonowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego zakotwiczenia. W ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Posadowienie takiego obiektu budowlanego na terenie działki nr 736/11 wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co prawidłowo stwierdziły organy obu instancji. Bezspornie na budowę obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę. Podsumowując Sąd stwierdził, że organ I instancji słusznie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego – przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej z zadaszonym tarasem i zbiornikiem na ścieki, a polemika skarżących z kwalifikacją domku jako obiektu podlegającego reżimowi prawa budowlanego jest niezasadna. W opinii Sądu, prawidłowo też obowiązek rozbiórki nałożono na R. K. jako inwestora. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem ale uznająca obiekt ten za budynek, powoduje uzasadnione wątpliwości, co jest przedmiotem podlegającego egzekucji obowiązku. Sprzeczności tej nie można zignorować ze względu na jej możliwe negatywne konsekwencje w postępowaniu egzekucyjnym. Ponieważ decyzja organu I instancji jest prawidłowa i rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące ją w mocy też jest prawidłowe, wyeliminować należało wyłącznie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w części kwalifikującej będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany jako budynek, co pozwoli na jednoznaczne i konsekwentne określenie przedmiotu rozbiórki i pozwoli w przyszłości uniknąć wątpliwości organu egzekucyjnego co do tego jaki jest przedmiot egzekwowanego obowiązku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, uchylić należało tę część uzasadnienia, w której organ odwoławczy dokonał kwalifikacji będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego jako budynku. Takie rozstrzygnięcie nie narusza spójności rozstrzygnięcia tej decyzji i jej pozostałego uzasadnienia. W wyniku tego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pozostaje zarówno decyzja organu I instancji nakazująca R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej w 2010 r. przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach zabudowy wynoszących 11,01m x 3,05m z zadaszonym tarasem o wymiarach 7,00m x 2,90m wraz ze zbiornikiem na ścieki na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. C. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, z wyłączeniem jedynie tej części jej uzasadnienia, w zakresie w jakim dokonuje ono kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli D. K. i R. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 48 ust. 1 p.b. i nietrafne przyjęcie, że przepis ten należy zastosować w niniejszym postępowaniu, b) art. 3 pkt 5 p.b. poprzez uznanie, że domek holenderski wraz z niepołączonym zadaszeniem i zbiornikiem na ścieki znajdujące się na nieruchomości skarżących zalicza się do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, c) art. 28 ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym w 2010 r. i nietrafne przyjęcie, że przepis ten należy zastosować w niniejszym postępowaniu. II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do kwestionowania przez skarżących kasacyjnie stanowiska organów nadzoru budowlanego i Sądu I instancji, że należący do nich domek holenderski jest obiektem budowlanym, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego. Pomimo bowiem tego, że organy administracyjne i WSA różnie kwalifikowały ten obiekt – organ I instancji uznał go za obiekt pełniący funkcję rekreacyjną nietrwale związany z gruntem, organ odwoławczy za budynek, a w ocenie Sądu I instancji przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany – zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i WSA nie miały wątpliwości, że jest to obiekt budowlany, podlegający unormowaniom zawartym w Prawie budowlanym. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie jest to jednak obiekt budowlany. Problematyka kwalifikacji obiektów typu domek holenderski była już niejednokrotnie rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2024 r., II OSK 2008/21, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono już, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II OSK 384/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem jeżeli przyczepa kempingowa została ustawiona na działce i nie została także dopuszczona do ruchu drogowego, a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna i inne instalacje, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno – wypoczynkowym (wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., II OSK 1774/07). Takimi właśnie obiektami są tzw. domki holenderskie. Mając więc na uwadze treść art. 48 ust. 1 p.b., Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku stwierdził, że niepołączone trwale z gruntem domki holenderskie, pełniące funkcję rekreacji indywidualnej są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. NSA zauważył przy tym, że o ile domki holenderskie posiadają przegrody budowlane i dach, to zasadniczo nie mają fundamentów ani nie są trwale związane z gruntem. Nie spełniają zatem definicji budynku. Są jednak obiektami budowlanymi podlegającymi unormowaniom zawartym w Prawie budowlanym. W pełni podzielając powyższe stanowisko za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. i art. 28 ust. 1 p.b. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 5 p.b. zauważyć wypada, że w myśl tego unormowania, ilekroć w Prawie budowlanym jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Tzw. domki holenderskie mogą zatem być zaliczane do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych. Jeżeli jednak w określonych okolicznościach nie byłyby tymczasowymi obiektami budowlanymi, to i tak pozostawałyby obiektami budowlanymi podlegającymi unormowaniom zawartym w Prawie budowlanym. Zarzut naruszenia art. 3 pkt 5 p.b. nie podlegał więc uwzględnieniu. W konsekwencji powyższego pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie miał uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa i to tym bardziej w stopniu rażącym. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.