II SAB/Wr 40/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi R. Ż. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wybudowania rowu melioracyjnego i przepustu I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 11 grudnia 2024 r. R. Ż. (dalej – strona, strona skarżąca) zarzucił Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej – Dyrektor, organ) bezczynność w sprawie wybudowania rowu melioracyjnego i przepustu. Jak wynika z treści skargi oraz nadesłanych przez organ akt administracyjnych, pismem z dnia 2 maja 2024 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Zgorzelcu z informacją o samowoli budowlanej. W skierowanym piśmie skarżący zawiadomił o wybudowaniu w sposób samowolny rowu melioracyjnego oraz przepustu na drodze wewnętrznej. Wskazał, że oba urządzenia wykonane zostały przed 2018 r., przez nieznanego mu inwestora. Organ nadzoru budowalnego przeprowadził w dniu 11 czerwca 2024 r. oględziny we wskazanym przez skarżącego miejscu. Zawiadomieniem z dnia 8 lipca 2024 r. organ poinformował skarżącego o przekazaniu sprawy do załatwienia według właściwości do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Zgorzelcu. Wyjaśnił, że oględziny potwierdziły wskazane przez niego informacje. Analiza wyników oględzin pozwoliła zaś na ustalenie, że oba wspomniane w zawiadomieniu urządzenia, są urządzeniami melioracji wodnej szczegółowej, zatem organ nadzoru budowalnego nie ma kompetencji do rozstrzygania w tym przedmiocie. W związku z brakiem informacji z organu, któremu przekazano sprawę do załatwienia, w dniu 19 listopada 2024 r., skarżący wystąpił z ponagleniem. Pismem z dnia 24 listopada 2024 r. organ zawiadomił skarżącego, że nie jest organem właściwym w przedmiocie samowoli budowlanej. Brak jest podstaw do wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego. Dodatkowo wyjaśniono w piśmie, że rów o którym pisał skarżący w zawiadomieniu, jest wpisany do ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Jedna z map z zasobu organu, na której zaznaczony jest przedmiotowy rów, pochodzi z 1998 roku. Wyjaśniono, że rowy melioracyjne przed 2002 r., nie wymagały pozwolenia wodnoprawnego. Poinformowano również skarżącego, że zgodnie z art. 190 ustawy Prawo Wodne, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, dołączając wymagane dokumenty. Pismem z dnia 28 listopada 2024 r., skarżący ponowił ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, że pismo otrzymane od organu nie odpowiada treści złożonego przez niego zawiadomienia, nadto w żaden sposób nie odnosi się do kwestii przepustu, który również został określony w treści zawiadomienia PINB o przekazaniu sprawy do załatwienia zgodnie z właściwością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zwracał się do skarżącego w ramach innej sprawy, z informacjami dotyczącymi także niniejszej sprawy. Dodatkowo wskazał na pismo z dnia 24 listopada 2024 r., w którym poinformował skarżącego, że nie jest organem właściwym w sprawach dotyczących samowoli budowlanych. Organ podniósł również, że w dniu 17 grudnia 2024 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w celu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Minister orzekł, że spór kompetencyjny pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowalnego, a Dyrektorem Zarządu Zlewni nie istnieje, bowiem brak jest w ogóle przesłanek do wszczęcia postępowania – pismo skarżącego stanowi jedynie informację dla organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej: k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność określona jest w art. 37§1 pkt 1 k.p.a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1 k. p. a. Z kolei przewlekłość to sytuacja, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37§1 pkt 2 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W niniejszej sprawie niesporne jest, że pismo skarżącego, wskazujące na konieczność wyjaśnienia kwestii ewentualnej samowoli budowalnej zakresie rowu melioracyjnego oraz przepustu w drodze wewnętrznej, wpłynęło do Dyrektora w dniu 10 lipca 2024 r. Dyrektor udzielił odpowiedzi na to pismo dopiero w dniu 24 listopada 2024 r., wskazując, że nie jest organem właściwym do wszczęcia postępowania zakresie samowoli budowlanej i wyjaśniając, że z dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu wynika, że rów melioracyjny o jakim mowa w podaniu, powstał przed rokiem 2002, zatem – wedle obowiązujących wówczas przepisów – nie wymagał uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jednakże jak słusznie podniesiono w skardze – organ w żaden sposób nie ustosunkował się do złożonego podania w zakresie przepustu w drodze. Nie można przy tym uznać, że do przepustu tego odnosi się pierwsza część pisma organu, w której wskazano, że PGW WP Zarząd Zlewni nie jest organem właściwym w przedmiocie samowoli budowlanej. Ze stanowiska organu nie wynika w jakikolwiek sposób, aby organ zbadał, choćby wstępnie, charakter przepustu i określił czas jego powstania, czy też choćby dokonał oględzin obiektu, co ewentualnie mogłoby doprowadzić do konkluzji, że przepust, o którym mowa w podaniu nie jest urządzeniem, w zakresie budowy którego, organ nie jest właściwy. Pismo Dyrektora nie zawiera żadnego odniesienia się do tego obiektu, nie wskazuje czy jest on czy nie jest urządzeniem melioracji wodnej, czy w ogóle organ posiada dokumentację wskazującą na czas jego wybudowania, nie odnosi się do funkcji pełnionej przez urządzenie. Rację ma zatem skarżący podnosząc, że do części podania w zakresie przepustu drogowego, organ pozostaje w bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do wykroczenia poza ramy niezwłoczności w odniesieniu do czasu udzielenia odpowiedzi na podanie skarżącego, jednakże nie jest to przekroczenie wielomiesięczne, które należałoby osądzać jako rażące. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie przesądzając sposobu załatwienia sprawy przez organ (pisemna informacja, postanowienie, inne), Sąd zobowiązał organ do załatwienia podania skarżącego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Odniesienie się do podania skarżącego powinno przy tym nastąpić po zbadaniu przez organ w sposób formalny czego dokładnie dotyczy podanie, tj. określenie jakiego przepustu, a następnie wyjaśnienie czy przepust ten ma charakter urządzenia melioracji wodnej czy nie i w zależności od tego ustalenia, organ powinien podjąć dalsze działania. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.