III SAB/Lu 19/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Ż. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty Włodawskiego w zakresie ujawnienia w Systemie Informacji Oświatowej nowego zawodu opiekun medyczny p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. Ż. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną z tytułu wpisu od skargi. M. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekle prowadzenie sprawy przez Starostę w zakresie ujawnienia w Systemie Informacji Oświatowej nowego zawodu Opiekun medyczny, w którym kształci szkoła publiczna prowadzona przez skarżącą. W skardze zarzucono ewentualną bezczynność organu w dokonaniu wpisu w ww. Systemie Informacji. Z uzasadnienia skargi wynikało m.in., że: - przedmiotowa bezczynność wynika z naruszenia przez organ art. 108 ust. 8 pkt 1 lit. b) oraz art. 111 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o Systemie Informacji Oświatowej (dalej także jako "ustawa o SIO"), a to poprzez zaniechanie ujawnienia w Systemie Informacji Oświatowej informacji o kształceniu przez prowadzoną przez skarżącą Publiczną Szkołę Policealną "E. " we W. w zawodzie Opiekun medyczny; - o dokonanie takiej czynności materialno-technicznej przez Starostę organ prowadzący wystąpił we wniosku z dnia 14 września 2023 r.; - powyższy wniosek został uzupełniony opinią Wojewódzkiej Rady Rynku Pracy w L. oraz rekomendacjami dwóch Samodzielnych Publicznych Zespołów Opieki Zdrowotnej oraz Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. P.; - zawnioskowany wpis do Systemu Informacji Oświatowej powinien był nastąpić niezwłocznie po otrzymaniu przez organ podania skarżącej; - Publiczna Szkoła Policealna "E. " we W. była uprawniona do prowadzenia kształcenia w zawodzie Opiekun medyczny od dnia 1 września 2023 r.; - ustalanie zawodów, w których prowadzone jest kształcenie, jest wyłączną kompetencją organu prowadzącego szkołę oraz jej dyrektora; - zachodzą podstawy do zobowiązania Starosty do dokonania czynności w postaci wpisania do Systemu Informacji Oświatowej zawodu Opiekun medyczny (w tym kierunku kształci Publiczna Szkoła Policealna "E. " we W. prowadzona przez skarżącą) oraz do stwierdzenia, że Starosta dopuścił się przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa; - ewentualnie przyjmując, że w sprawie niniejszej miała miejsce bezczynność, wystąpiły podstawy do zobowiązania Starosty do dokonania czynności w postaci wpisania do Systemu informacji Oświatowej zawodu Opiekun medyczny oraz do stwierdzenia, że Starosta dopuścił się bezczynności w sprawie z rażącym naruszeniem prawa. Starosta wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako: p.p.s.a. Organ wyjaśnił w tej materii, że skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, z uwagi na fakt, że odmowa wpisania nowego zawodu opiekun medyczny do Systemu Informacji Oświatowej związana była z prowadzonym przez organ postępowaniem administracyjnym. Zakończyło się ono cofnięciem zezwolenia na prowadzenie ww. Szkoły przez skarżącą. Ostateczną decyzję w tej sprawie wydał L. Kurator Oświaty w L. w dniu 25 czerwca 2024 r. Skarga w niniejszej sprawie została złożona za pośrednictwem organu w dniu 19 sierpnia 2024 r. Starosta podniósł, że w przypadku gdyby nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi, to wnosi o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z następujących powodów. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego został ukształtowany bardzo szeroko i w zasadzie obejmuje on z nielicznymi wyjątkami całokształt działalności administracji publicznej. Jednak domniemanie o właściwości sądów administracyjnych w odniesieniu do każdej aktywności administracji publicznej nie obejmuje sprawy wywołanej wniesioną skargą związaną z brakiem działania starosty pomimo złożonego przez skarżącą stosownego wniosku o dokonanie wpisu do rejestru prowadzonego w ramach Systemu Informacji Oświatowej. Takiego domniemania nie sposób wywodzić z ustawowo zdefiniowanego w art. 37 § 1 k.p.a. pojęcia bezczynności i przewlekłości. Przypomnieć należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jeśli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy występuje przewlekłość (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co powoduje, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Badanie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej związanej z wykonywaniem przez organ administracji publicznej zadań określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o Systemie Informacji Oświatowej należy powiązać z zakresem właściwości sądów administracyjnych wyznaczonych katalogiem skarg na wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu) oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym - zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - skarga podlega odrzuceniu. W świetle przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o Systemie Informacji Oświatowej wniosek o dokonanie wpisu nie jest załatwiany w drodze ani decyzji, ani postanowienia, czy też poprzez podjęcie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dokonanie wpisu nie ma charakteru władczego i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy podmiotu prowadzącego publiczną szkołę, w której kształci się osoby przygotowujące się do wykonywania zawodu opiekuna medycznego. Tego rodzaju stanowisko nie jest sprzeczne z zasadami finansowania zadań oświatowych w tym z mechanizmem ustalania wysokości dotacji jak i ich przekazywania uprawnionym do tego podmiotom. Skoro zamieszczenie wpisu w Systemie Informacji Oświatowej nie mieści się w katalogu spraw z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ani tych wskazanych w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.) w przedmiocie zaniechania rozpoznania wniosku skarżącej. Domagała się ona od Starosty ujawnienia w Systemie Informacji Oświatowej informacji o kształceniu przez Publiczną Szkołę Policealną "E. " we W. w zawodzie opiekun medyczny. Z akt sprawy wynikało, że w tej Szkole kształci się od dnia 1 września 2023 r. słuchaczy przygotowujących się do pracy w zawodzie opiekuna medycznego. Według zezwolenia udzielonego skarżącej miała ona prawo do kształcenia w zawodach – terapeuta zajęciowy, technik bezpieczeństwa i higieny pracy, technik administracji, opiekunka środowiskowa. Szkoła rozpoczęła działalność z dniem 1 września 2022 r. i kształciła na wyżej wymienionych 4. kierunkach. Załatwienie podania skarżącej z dnia 14 września 2023 r. (ponowionego wnioskiem Dyrektora tejże Szkoły z dnia 26 września 2023 r. o dokonanie wpisu nowego kierunku kształcenia ‘opiekun medyczny") i ewentualne ujawnienie przez organ rejestrujący w Systemie Informacji Oświatowej informacji o kształceniu przez Publiczną Szkołę Policealną "E. " we W. w tym nowym zawodzie miałoby charakter czysto techniczny. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organ rejestrujący w związku z dokonywaniem wpisu w SIO, jak i bezczynność w tym zakresie (ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej), nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że ustawa o Systemie Informacji Oświatowej nie wskazuje na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia zawnioskowanego wpisu. Dokonanie wpisu następuje w procedurze uproszczonej, w której organ nie rozstrzyga sporu o prawo, ani nie decyduje o sytuacji prawnej podmiotu prowadzącego szkołę. Organ rejestrujący podejmuje zatem czynność faktyczną, o charakterze technicznym. Umieszczenie wpisu ma oczywiście znaczenie w obrocie prawnym, ale o charakterze porządkującym (deklaratoryjnym) i potwierdzającym zaistniały stan. Według ustawy o finansowaniu zadań oświatowych czynności organu udzielającego dotacji szkołom stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych. Wymaga wyjaśnienia, że uzyskanie wpisu do Systemu Informacji Oświatowej nowego kierunku kształcenia zawodowego (tu – opiekuna medycznego) nie łączy się z uzyskaniem przez skarżącą uprawnień. Trzeba podkreślić, że ani z ustawy Prawo oświatowe, ani z przepisów ustawy o systemie informacji oświatowej nie wynika, aby dokonany wpis do SIO uprawniał skarżącą do otrzymania dotacji. Należy zauważyć, że w art. 25 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uregulowano zagadnienie udzielania dotacji na ucznia w przypadku niesamorządowych szkół publicznych. Ze wspomnianego przepisu tego wynika, że prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, niebędące szkołami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 3). Powyższe oznacza, że dotacja przysługuje na ucznia. Jej udzielenie nie jest uzależnione od ujawnienia w bazie danych oświatowych Powiatu W. nowego kierunku kształcenia. Zasadą ogólną w przypadku finansowania zadań publicznych z zakresu oświaty jest, że wysokość środków przekazywanych do jednostek samorządu terytorialnego tytułem części oświatowej subwencji ogólnej, jak też dotacji do podmiotów bezpośrednio prowadzących placówki oświatowej, obliczana jest w oparciu o liczbę uczniów/podopiecznych/słuchaczy. W tej sytuacji zachodzą podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika ponadto, że po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym cofnięto zezwolenia na prowadzenie ww. Szkoły przez Skarżącą i ostateczną decyzją L. Kuratora Oświaty w L. z dnia 25 czerwca 2024 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 12 grudnia 2023 r. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w sierpniu 2024 r. Wypada zauważyć, że założenie szkoły wymaga zezwolenia właściwego organu samorządu terytorialnego – zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (rozporządzenie to wydano na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe) określa, że jednym z elementów wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej jest - w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - wskazanie zawodu lub zawodów, w jakich szkoła będzie kształcić (§ 3 ust. 1 pkt 3 lit. d/ cyt. rozporządzenia). Zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej określa w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - zawód lub zawody, w których kształci szkoła (§ 5.ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia). Zgodnie z jego § 7 ust. 2 pkt 4 zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej może być cofnięte w przypadku prowadzenia przez szkołę prowadzącą kształcenie zawodowe kształcenia w zawodzie innym niż wskazany w zezwoleniu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6. W świetle powołanych wyżej przepisów istnieje związek pomiędzy zawnioskowanym żądaniem skarżącej o ujawnienie informacji w bazie danych oświatowych Powiatu W. nowego kierunku kształcenia i rozstrzygnięciem organu rejestrującego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na założenie Publicznej Szkoły Policealnej "E. " we W.. Wpisanie nowego kierunku kształcenia zawodowego – opiekun medyczny (czego dotyczył pierwotny wniosek z dnia 14 września 2023 r. byłoby czynnością powiązaną z zakresem udzielonego, ale cofniętego obecnie zezwolenia z dnia 7 marca 2022 r. na założenie tejże Szkoły. Oceny tej nie może podważać stanowisko skarżącej zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2024 r., w którym zasygnalizowano, że skarga zarzuca ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie spornego wpisu do SIO, że świetle przepisów ustawy o SIO organ nie musi prowadzić postępowania administracyjnego w tym zakresie i przedmiot skargi w niniejszej sprawie nie pokrywa się w ogóle z przedmiotem sprawy administracyjnej. Podobnie należy ocenić okoliczność, że postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 18 października 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 538/24 wstrzymano wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Sprawa objęta sygn. akt III SA/Lu 538/24 została wywołana skargą M. Ż. – Z. na ostateczną decyzję L. Kuratora Oświaty z dnia 25 czerwca 2024 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. W tej sytuacji zachodzą podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten brzmi "Sąd odrzuca skargę: jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi w tej sprawie należy uznać wydanie przez Starostę rozstrzygnięcia w sposób kończący postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na założenie Publicznej Szkoły Policealnej "E. " we W.. Rozstrzygnięcie powyższe czyni bezprzedmiotowym badanie kwestii bezczynności Starosty w zakresie ujawnienia zawnioskowanej przez skarżącą informacji w bazie danych oświatowych. Uwaga ta odnosi się również do zagadnienia przewlekłego prowadzenia tej sprawy przez organ rejestrujący. Odrzucenie skargi z powyższych względów powoduje, że sąd administracyjny nie odnosi się merytorycznie do zarzutów i wniosków podniesionych w skardze. Czyni to w przypadku oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (ewentualnie uwzględnienia trybie w art. 149 p.p.s.a. skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Dlatego Sąd nie mógł merytorycznie badać zarzutu, że obowiązkiem Starosty było wpisywać stosowne informacje do SIO zgodnie z art. 108 ust. 8 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Przepis powyższy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych z baz danych oświatowych szkół i placówek oświatowych, publicznych i niepublicznych, prowadzonych przez inne niż jednostki samorządu terytorialnego osoby prawne i osoby fizyczne, dla których są odpowiednio organem właściwym do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe, albo organem prowadzącym ewidencję, o której mowa w art. 168 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Z tego samego powodu Sąd nie odnosi się również do zarzutu, że za wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 111 ust. 1-5 ustawy o SIO, odpowiadają: odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, właściwy minister, kurator oświaty, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania lub upoważniona przez nich osoba (art. 111 ust. 6 pkt 2 ustawy o SIO). Z tych też względów skarga została odrzucona. O zwrocie uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.