III SA/Gl 602/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/20 w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnym w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r., o syn. akt III SA/Gl 42/22. Wyrokiem z 4 lipca 2024r., o sygn. akt III OSK 2626/22, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r., o sygn. akt III SA/Gl 42/22 oraz uchylił punkt drugi tego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaakcentował, że WSA w/w wyrokiem z dnia 18 lipca 2022 r., po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r., nr XXIII/380/20, w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat, stwierdził nieważność załącznika do tej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, § 2 ust. 11, § 2 ust. 13 pkt 4, § 4 (punkt 1) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 2). Sąd pierwszej instancji odnosząc się do § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały, w których zdefiniowano pojęcia "umowy najmu" i "dochodu" wskazał, że organ nadzoru słusznie zarzucił w skardze, iż wprowadzenie definicji powyższych pojęć wykracza poza ramy kompetencji przyznanej radzie gminy art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. z 2020 r., poz. 551; dalej: u.p.p.). W zakresie § 2 ust. 11, który stanowił podstawę do sporządzania listy najemców, Sąd stwierdził, że powtarza i modyfikuje regulację ustawową z art. 11 ust. 3 u.p.p. W części § 2 ust. 13 pkt 4, zgodnie z którym osoby wpisane na listę najemców w ramach oceny posiadanej zdolności czynszowej przed zawarciem umowy najmu zobowiązane będą wpłacić kwotę partycypacji określoną zgodnie z art. 29a ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2195), w ocenie Sądu z kwoty partycypacji uczyniono narzędzie do badania zdolności czynszowej, zobowiązując do jej zapłaty osoby już wpisane na listę najemców. Zatem Rada gminy nadała kwocie partycypacji inny cel niż wynika to z ustawy. Nadto odnośnie § 4 stwierdzono, że rada gminy nie określiła prawidłowo maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego ani obowiązkowej kaucji co w sposób istotny narusza art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p. Pomimo tego WSA stwierdził, że brak było podstaw, aby powyższe względy prowadziły do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Spowodowałoby to trudne do odwrócenia konsekwencje, ponieważ w oparciu o tę uchwałę przeprowadzono już nabór wniosków oraz wyłoniono najemców. Zatem w pozostałym zakresie oddalił skargę. NSA, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, wyrokiem z 4 lipca 2024r., o sygn. akt III OSK 2626/22, sprostował oczywistą omyłkę w komparycji wyroku WSA oraz uchylił punkt drugi tego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Wskazał, że zaskarżony został jedynie punkt drugi tego wyroku co oznacza, że tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokona kontroli tego orzeczenia w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej. Za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994; dalej u.s.g.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo braku określenia maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego oraz obowiązkowej kaucji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości podczas, gdy każde niewypełnienie delegacji ustawowej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. NSA stwierdził, że trafnie podniosła strona skarżąca kasacyjnie, że art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Bez ustalenia maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu nie ma możliwości zawarcia takiej umowy. Wynika to wprost z § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do tej uchwały w którym wskazano, że wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy. Jeżeli Sąd pierwszej instancji w niezaskarżonym punkcie pierwszym wyroku unieważnił cały § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, to tym samym wyeliminował ze skutkiem ex tunc zarówno jakąkolwiek wysokość kaucji, jak i kwotę średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego; nie wyjaśnił przy tym, czy mimo unieważnienia całego § 4 załącznika do tej uchwały będzie w ogóle możliwym zawieranie umów najmu mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat. Jako zasadny uznano także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że określając zasady przeprowadzania naboru wniosków Rada Miasta mogła nałożyć na inwestora obowiązek udostępniania druku wniosku o zawarcie umowy najmu na swojej stronie internetowej oraz w swojej siedzibie, podczas gdy regulacja ta wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.p. i należy ją uznać za sprzeczną z prawem, a w konsekwencji uchwałę należy uznać za nieważną w całości. Art. 8 ust. 1 u.p.p. zawierający delegację ustawową do wydania uchwały nie przewidywał możliwości nałożenia obowiązków na inwestora. W konsekwencji NSA nakazał aby ponownie rozpoznając sprawę WSA uwzględnił przedstawione stanowisko i ocenił dopuszczalność pozostawienia w obrocie prawnym pozostałej części uchwały przyjmując, że § 4 załącznika do tej uchwały został skutecznie unieważniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający działa w warunkach związania wyrokiem NSA z 4 lipca 2024r., o sygn. akt III OSK 2626/22, którym uchylono pkt 2 wyroku WSA z 18 lipca 2022r. oddalający w pozostałym zakresie skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/20 w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat. Natomiast w pkt 1 WSA stwierdził nieważność załącznika do tej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, § 2 ust. 11, § 2 ust. 13 pkt 4, § 4. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.935; dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 Ppsa (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX). Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07). W dokonanej analizie regulacji prawnych NSA wyraził wiążącą oceną stwierdzając, że zaskarżony został jedynie punkt drugi wyroku WSA, co oznacza, że tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli tego orzeczenia w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej. W tym zakresie za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo braku określenia maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego oraz obowiązkowej kaucji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości podczas, gdy każde niewypełnienie delegacji ustawowej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p. rada gminy określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 2 u.p.p. najemcy będącemu stroną umowy najmu mieszkania tylko wówczas mogą być udzielone dopłaty do czynszu, jeżeli w związku z inwestycją mieszkaniową została zawarta umowa między inwestorem realizującym tę inwestycję a gminą właściwą miejscowo dla tej inwestycji, określająca co najmniej warunki, których spełnienie uznaje się za potwierdzenie posiadania przez najemcę zdolności czynszowej, przez określenie minimalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Tym samym NSA podzielił argument strony skarżącej kasacyjnie, że art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p. wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Bez ustalenia maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu nie ma możliwości zawarcia takiej umowy. Wynika to wprost z § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do tej uchwały w którym wskazano, że wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy. Natomiast WSA w wyroku z 18 lipca 2022r., w niezaskarżonym punkcie pierwszym, unieważnił cały § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały i tym samym wyeliminował ze skutkiem ex tunc zarówno jakąkolwiek wysokość kaucji, jak i kwotę średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego. W konsekwencji powyższych wskazań, ponownie rozpoznając sprawę, tut. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uwzględnił stanowisko NSA o niedopuszczalności pozostawienia w obrocie prawnym również pozostałej części uchwały Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/2020 w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia w mieście Chorzów naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji i maksymalnego dochodu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat". Prawomocne bowiem skuteczne unieważnienie § 4 załącznika do tej uchwały skutkuje tym, że niemożliwym będzie w ogóle zawieranie umów najmu mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat. Warunek bowiem z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p. wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Bez ustalenia maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu nie ma możliwości zawarcia takiej umowy, co wynika wprost z § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do tej uchwały w którym wskazano, że wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 w zw. z art. 190 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej prawomocnym punktem pierwszym wyroku WSA z dnia 18 lipca 2022r., a przekazanej przez NSA do ponownego rozpatrzenia przez tut. Sąd.