II SA/Kr 358/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Towarzystwa [...] z siedzibą w O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 5 marca 2025 r. znak: SKO.OŚ/4170/8/2025 w przedmiocie uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia po wznowieniu postępowania oddala sprzeciw. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 5 marca 2025 r. znak SKO.OŚ/4170/8/2025 orzeczono o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia decyzji Wójta Gminy Olesno z dnia 27 grudnia 2024 r. orzekającej o: 1. uchyleniu decyzji Wójta Gminy Olesno z dnia 10 listopada 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "Instalacji do produkcji alkoholu etylowego o wydajności 10001/h wraz z kotłownią paliw alternatywnych" (znak: 6220/3-7/21-22); 2. odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie "Instalacji do produkcji alkoholu etylowego o wydajności 10001/h wraz z kotłownią paliw alternatywnych". W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ streścił przebieg postepowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt: SKO.OŚ/4170/20/2023, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Kolegium była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyniku tej kontroli zapadł wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt: II SA/Kr 972/23 w którym Sąd wskazał między innymi, iż: "odnośnie wątpliwości między stronami odnośnie prawidłowości doręczania kwestionowanej decyzji I instancji, należy wskazać, że organ I instancji stosował w sprawie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś., zgodnie z którym jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, stosuje się art. 49 K.p.a. Organ I instancji nie wykazał, że w sprawie rzeczywiście status strony postępowania ma więcej niż 10 osób. Dodatkowe wątpliwości budzi w tym zakresie akcentowana w sprzeciwach kwestia, że na mapie stanowiącej załącznik do wniosku z zaznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia, w tym obszarze znajdują się działki o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (łącznie 14 działek, z których niektóre mają tego samego właściciela). W świetle powyższych wątpliwości należało uznać, że organ I instancji nie wykazał, by liczba stron postępowania przekraczała 10, co dowodziłoby ostateczności decyzji Wójta z 10 listopada 2022 r. i właściwości obranego wyjątkowego trybu doręczania decyzji poprzez obwieszczenie." Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji, decyzją z dnia 27 grudnia 2024 r. wydał decyzję, która stała się przedmiotem odwołania. Organ odwoławczy uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie wskazuje, że strony postępowania nie otrzymały decyzji na piśmie, ale doręczenie nastąpiło w trybie cytowanych wyżej przepisów, poprzez obwieszczenie. W aktach sprawy znajdują się; obwieszczenie o wydanej decyzji z dnia 27 grudnia 2024 r., oraz informacja o wydaniu decyzji zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. W powołanym wyżej wyroku WSA nakazał ustalenie ilości stron postępowania i możliwość doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia. Organ I instancji zaniechał powyższych czynności. Ma to istotne znaczenie, bowiem niedoręczenie decyzji wszystkim stron postępowania stanowi o pozbawieniu ich udziału w postępowaniu. Jeżeli liczna stron postępowania jest mniejsza niż 10, to organ I instancji wydaną w sprawie decyzję powinien doręczyć na piśmie każdej stronie. Przywołać należy wątpliwości Sądu, z których wynika, że: "w obszarze oddziaływania inwestycji znajduje się co prawda 14 działek, ale niektóre z nich mają tego samego właściciela, co powoduje, że faktyczna liczba właścicieli jest mniejsza niż 10." Organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Wskazania Sądu są wiążące dla organów oraz dla innych Sądów rozpoznających ewentualnie tą sprawę. Doręczenie decyzji poprzez obwieszczenie nastąpiło bez wyjaśnienia tej, opisanej wyżej, istotnej okoliczności. Wskazać trzeba, że ustalenie kręgu stron postępowania jest jednym z pierwszoplanowych zadań organu I instancji. Uzupełnienie postępowania na etapie postępowania odwoławczego nie będzie powodować konwalidacji błędu w postaci wadliwego doręczenia decyzji. Zwrócić też należy uwagę, że występująca w sprawie organizacja społeczna (Towarzystwo [...]) w piśmie z dnia 22 lutego 2025 r., które stanowi odpowiedź na odwołania wskazała numery działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wskazała też podmioty będące ich właścicielami. Działek jest co prawda 14, ale włada nimi 6 podmiotów. Tak więc z treści tego pisma wynika, że liczba stron postępowania może być mniejsza niż 10, co wyklucza możliwość doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia. W aktualnym stanie sprawy stanowcze wypowiedzenie się przez Kolegium co do merytorycznej poprawności decyzji organu I instancji byłoby przedwczesne. Skoro dotychczas zgromadzone dowody świadczą o tym, że organ I instancji nie doręczył decyzji w sposób prawidłowy, to stanowi to pozbawienie stron udziału w postępowaniu. Ocena postępowania i decyzji dokonana w postępowaniu odwoławczym czyniłaby dalszy udział stron postępowania czysto iluzorycznym. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiłoby bowiem przed umożliwieniem stronom udziału w postępowaniu. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić celem ustalenia kręgu stron postępowania, następnie, zapewnienia tym stronom czynnego udziału i umożliwienia składania wniosków dowodowych. Tych czynności nie można przeprowadzić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Od powyższej decyzji sprzeciw złożyło Towarzystwo [...] w O.. Towarzystwo podniosło, że wątpliwości dotyczące skuteczności doręczenia decyzji Wójta Gminy Olesno powinny skutkować uznaniem, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, zatem organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Ponadto Towarzystwo [...] w O. wskazuje, że organ odwoławczy zbyt pochopnie skorzystał z art. 138 § 2 i zaniechał wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności w trybie art. 136 § 2 k.p.a. Dodatkowo wskazano, ze stanowisko Towarzystwa dotyczące stron postępowania odnosiło się do wydania decyzji przed wznowieniem postepowania t.j. decyzji z dnia 10 listopada 2022 r., a nie stanu aktualnego, gdzie liczba stron postępowania zmieniła się choćby z uwagi na udział organizacji ekologicznych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Decyzja organu była prawidłowa albowiem organ niższej instancji w ogóle nie podjął czynności wyjaśniających zgodnie z uprzednimi wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie ustalenia liczby stron postępowania oraz trybu doręczenia decyzji. Kwestia ta ma tymczasem istotny wpływ na wynik sprawy, która prowadzona była w ramach wznowionego postępowania, które może nastąpić jedynie w stosunku do decyzji ostatecznej. Ponadto ustalenie kręgu stron jest z kolei kluczowe dla oceny ziszczenia się przesłanki wznowienia, t.j. czy podmiot występujący z wnioskiem jest stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz ustalenia czy wniosek został złożony terminowo. Stosownie do art. 74 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 10, nie wymaga się dołączenia dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6. W razie wątpliwości organ może wezwać inwestora do dołączenia dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, w zakresie niezbędnym do wykazania, że liczba stron postępowania przekracza 10. Powyższe jednak nie wyłącza obowiązku organu weryfikacji statusu strony, jako właściciela działek położonych w odległości 100 m od granic terenu inwestycji, przy badaniu spełnienia formalnych warunków złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Z kolei odnośnie wątpliwości między stronami odnośnie prawidłowości doręczania kwestionowanej decyzji I instancji, należy wskazać, że organ I instancji stosował w sprawie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś., zgodnie z którym jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, stosuje się art. 49 K.p.a. W myśl zaś art. 49 K.p.a.: § 1. Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. § 2. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Konieczność wyjaśnienia tych okoliczności była akcentowana w wyroku tut. Sadu z dnia 6 października 2023 r. oddalającego sprzeciwy od kasatoryjnej decyzji SKO w Tarnowie z dnia 6 lipca 2023 r. Spośród tych okoliczności organ I instancji zweryfikował jedynie okoliczność, czy Pan G. K. jest w istocie właścicielem działek nr [...] i nr [...], powołując się zgodnie z zaleceniami Sądu treść księgi wieczystej. Nadal jednak pominięto okoliczności, które wskazywał Sąd w prawomocnym wyroku, a na które zwraca uwagę organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej. Mianowicie "Organ I instancji nie wykazał, że w sprawie rzeczywiście status strony postępowania ma więcej niż 10 osób. Dodatkowe wątpliwości budzi w tym zakresie akcentowana w sprzeciwach kwestia, że na mapie stanowiącej załącznik do wniosku z zaznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia, w tym obszarze znajdują się działki o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (łącznie 14 działek, z których niektóre mają tego samego właściciela). W świetle powyższych wątpliwości należało uznać, że organ I instancji nie wykazał, by liczba stron postępowania przekraczała 10, co dowodziłoby ostateczności decyzji Wójta z 10 listopada 2022 r. i właściwości obranego wyjątkowego trybu doręczania decyzji poprzez obwieszczenie." Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia sprostał również obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Uzasadnienie poddanej kontroli sądowej decyzji nie narusza w istotnym zakresie art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w aspekcie ustalenia ilości stron postępowania oraz trybu dokonywania doręczenia decyzji nic się nie zmieniło od czasu wydania prawomocnego wyroku WSA w Krakowie powołanego powyżej, t.j. organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego warunkującego w istocie zasadność i prawidłowość przeprowadzenia postępowania wznowionego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Rolą Sądu była ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny, podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.