I OSK 724/24

Dnia 28 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1343/23 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Gl 1343/23) – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 czerwca 2023 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania R. C. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. C. (ur. [...] stycznia 2014 r.), w wysokości powyżej 250 zł. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R. C.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia sądu, na mocy którego dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców, organ administracji nie jest uprawniony do weryfikowania, czy faktycznie taka opieka jest sprawowana, podczas gdy względy celowościowe wskazują na każdorazową potrzebę ustalania, w jaki sposób jest wykonywana piecza nad dzieckiem, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na jej treść, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 czerwca 2023 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych bądź według spisu kosztów, o ile zostanie złożony. Skarżący oświadczył ponadto, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione, a to przede wszystkim z tego powodu, że nie zostały one - punktu widzenia formalnego – prawidłowo sformułowane. Wskazać bowiem przede wszystkim należy, że wprawdzie – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zarzuty te były oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w rzeczywistości jednak, podstawę zarzutów kasacyjnych stanowiła obraza prawa materialnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak przyjmuje zgodnie doktryna i orzecznictwo, choć jest zamieszczony w ustawie mającej generalnie charakter procesowy (Kodeksie postępowania administracyjnego), jest jednak przepisem prawa materialnego a w związku z tym winien być łączony z odpowiednim przepisem, mającym ten właśnie charakter. Stąd nie było poprawne rozdzielnie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów i wskazanie art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (bez podania daty i miejsca publikacji ustawy) jako odrębnego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zarówno konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej, jak również ich uzasadnienie wskazują, iż autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), co również miało znaczenie przy ocenie zasadności skargi kasacyjnej. Pomimo bowiem, że skarga kasacyjna zarzucała Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwie przyjęcie za organem, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, to jednak argumentacji towarzyszącej tym zarzutom nie można było rozpatrywać w kategoriach oceny, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 czerwca 2021 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. C. w wysokości powyżej 250 zł obarczona była wadą kwalifikowanych w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Analiza treści skargi kasacyjnej wskazuje bowiem, że rażącego naruszenia prawa jej autor upatruje w tym przypadku w błędnej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegającej na przyjęciu, że w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia sądu, na mocy którego dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców, organ administracji nie jest uprawniony do weryfikowania, czy faktycznie taka opieka jest sprawowana, podczas gdy względy celowościowe wskazują na każdorazową potrzebę ustalania, w jaki sposób jest wykonywana piecza nad dzieckiem. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis ten trzeba natomiast odczytywać w ten sposób, że dominujące znaczenie ma konieczność każdorazowego ustalenia przez organ, z kim dziecko wspólnie zamieszkuje i na czyim utrzymaniu pozostaje (stosowanie do art. 22 ustawy). W tym zakresie organy obu instancji w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego, co nie tylko wskazuje na uchybienia natury proceduralnej, ale także na poczynienie błędnych ustaleń faktycznych ściśle związanych z rzeczonymi uchybieniami, czego Sąd I instancji nie dostrzegł, chociaż takie uchybienia muszą być kwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów po myśli art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało wprawdzie zdefiniowane przez ustawodawcę, tym niemniej instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rację ma Sąd I instancji, iż taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w myśl art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W rozpoznawanej sprawie (jak wyżej wyjaśniono) kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 czerwca 2021 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. C. w wysokości powyżej 250 zł. Organy uznały bowiem, że z uwagi na treść ww. art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców, nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Organy administracji publicznej, realizując zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. W kontekście powyższego Kolegium wskazało, że sprawie istotne było to, że Sąd Okręgowy w Gliwicach Ośrodek Zamiejscowy w Rybniku Wydział II Cywilny postanowieniem z dnia 3 września 2019 roku sygn. akt [...] na mocy punktu 2 "zabezpieczył pieczę i kontakty rodziców nad córką M. C., urodzoną 5 stycznia 2014 r. w ten sposób, że każdy z rodziców będzie naprzemiennie sprawował osobistą opiekę nad małoletnią córką w miejscach swojego pobytu (...)". Orzeczenie to regulowało zatem kontakty i pieczę rodziców dziecka. Składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, R. C. nie wskazał zaś na zmianę ww. ustaleń. Kolegium stwierdziło zatem, że skoro "rozstrzygnięciem" z dnia 8 czerwca 2021 r. przyznano skarżącemu w okresie od 2021.06.01 do 2022.05.31. prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, to uzasadniona była odmowa przyznania tego prawa w wysokości powyższej 250 zł. Mając na uwadze powyższe, zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, iż ww. decyzji nie można było przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Skoro w przedmiotowej sprawie córka skarżącego znajdowała się pod opieką naprzemienną obojga rodziców wynikającą z orzeczenia sądu, to - zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - kwotę świadczenia wychowawczego należało ustalić każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Zatem – jak słusznie podnosił Sąd I instancji - brak było podstaw prawnych do ustalenia skarżącemu świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie, bowiem nie spełniał przesłanek ustawowych do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w tej wysokości. Podkreślenia wymaga przy tym, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalania przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny. Okoliczność ta powinna wynikać bezpośrednio z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uprawnienia po stronie organów administracji publicznej, realizujących zadania w zakresie świadczeń wychowawczych, do badania - wynikającego z orzeczenia sądu - faktu istnienia opieki naprzemiennej w ramach prowadzonego postępowania. Te warunki spełniała kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja. Końcowo należy jeszcze raz podkreślić, iż niniejszym postępowaniu organ oceniał jedynie, czy wydana decyzja ostateczna obarczona była wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był wyłącznie do analizy legalności rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 sierpnia 2021 r. a nie do kontroli czynności dowodowych, jakie organ przeprowadzał w ramach prowadzonego postępowania w trybie zwykłym. Skarżący podważając ustalenia organu co do skutków wynikających z orzeczenia sądu orzekającego o opiece naprzemiennej, w istocie domagał się przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym nowego postępowania dowodowego, co jest niedopuszczalne. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.