II SA/Wa 1712/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] maja 2020r. nr [...]; 2) zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz Skarżącego D. J. kwotę 480 (słownie czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Skarżący - D. J. pismem z 9 listopada 2018r. zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018r., poz. 2102) i wskazując, że zwolniono ze służby z dniem [...] lipca 2014r., Skarżącemu wypłacono ekwiwalent z niewykorzystany urlop wypoczynkowy według przelicznika 1/30 za każdy dzień urlopu, zgodnie z obowiązującym wówczas art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2017r., poz. 2067, ze zm.). 2. Komendant [...] Policji (zwany dalej "K[...]P") decyzją z [...] lutego 2020r. nr [...] odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 113 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2014r. 3. Komendant Główny Policji decyzją z [...] kwietnia 2020r. uchylił ww. decyzję K[...]P i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji, wskazując, że sprawę należało przekazać Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] (zwany dalej: "KPP"), który był organem właściwym w sprawie. 4. KPP decyzją z [...] maja 2020r. nr [...] odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 113 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2014r. W podstawie prawnej powołano art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2020r., poz. 360, zwana dalej "u.P."), a w uzasadnieniu wskazano m.in., że przepis ten w kształcie nadanym ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 (opublikowanym 6 listopada 2018r.) nie zawiera regulacji, które normowałyby sposób wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy osobom, które odeszły na emeryturę przed dniem wejścia w życie rzeczonego wyroku. Wobec tego organ nie ma podstaw prawnych do dokonania czynności ponownego przeliczenia świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, według innego mnożnika niż ten, na podstawie którego wypłacono Skarżącemu ekwiwalent. Organ w świetle zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, nie może podejmować czynności w oparciu wyłącznie o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i powinien działać na podstawie i w granicach prawa. Skoro w obecnym stanie prawnym brak jest regulacji pozwalających na obliczenie wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w innym wymiarze niż w oparciu o wysokość wskaźnika uchylonego treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, stwierdzić należy, że decyzja zgodna z wnioskiem strony, nie była możliwa. 5. Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. decyzji KPP i orzeczenie, co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do wypłaty ekwiwalentu w wysokości 7847,99 zł (różnica między kwotą wypłaconą, a kwotą, którą powinna być wypłacona: 6707,69 x 17% podatku) oraz zakończenie postępowania w ustawowo określonym terminie i doręczenie decyzji na adres pełnomocnika, z uwagi na naruszenie art. 114 § 1 pkt 2 i art 115a u.P. w części niezakwestionowana ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny - przez odmowę wypłaty wyrównania ww. ekwiwalentu pieniężnego. Skarżący wskazał na poglądy wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że wypłata należności finansowych, o których mowa we wniosku jest w pełni uzasadniona i możliwa do dokonania (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Gdańsku z: 23 maja 2019r. sygn. akt. III SA/Gd 218/19 i III SA/Gd 209/19; 6 czerwca 2019r. sygn. akt. III SA/Gd 270/19; 19 czerwca 2019r. sygn. akt III SA/Gd 312/19; Olsztynie z: 6 czerwca 2019r. sygn. akt. II SA/Ol 317/19 i 4 czerwca 2019r. sygn. akt. II SA/Ol 341/19i i inne). 6. K[...]P decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję KPP, podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną. K[...]P wskazał, że przesłanką odmowy przyznania wyrównania ekwiwalentu jest brak przepisu, który określałby przelicznik, według którego należy obliczyć wysokość ww. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miał miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Istotne znaczenie będzie miało też ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych, bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. Pomimo trwających prac legislacyjnych w powyższym zakresie, nie jest obecnie możliwe określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie, staną się prawem obowiązującym. K[...]P wskazał też, że Skarżącemu, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt u.P. w związku z art. 115a u.P., w brzemieniu obowiązującym w dniu wypłaty, wypłacono ekwiwalent pieniężny w stosownej wysokości – 19.085,70 zł brutto. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem uchylił art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, zaś do chwili obecnej powstała luka prawna, która nie została wypełniona. Mając na uwadze zakresowy charakter ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. Art. 115a u.P. w brzmieniu uwzględniającym treść ww. wyroku nie określa sposobu obliczenia jego wysokości (obecnie wiadomo jedynie, że nieuprawnionym jest przyjęcie wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, brak natomiast wskazania, jaki wskaźnik należy stosować). 7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie ww. decyzji K[...]P z [...] lipca 2020r. oraz utrzymanej nią w mocy ww. decyzję KPP z [...] maja 2020r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zdaniem Skarżącego doszło bowiem do naruszenia: - art. 138 § 1 pkt 1 i n. k.p.a. przez utrzymanie w mocy ww. decyzji KPP; - art. 114 § 1 pkt 2 i art. 115a u.P. w części niekwestionowanej przez Trybunał w ww. wyroku o sygn. akt K 7/15 – przez odmowę wypłaty wyrównania ww. ekwiwalentu pieniężnego. Skarżący w uzasadnieniu skargi odwołał się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie i wskazał, że wypłata należności finansowych, o których mowa w ww. wniosku była możliwa do wypłaty i w pełni uzasadniona. 8. K[...]P w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał ponadto, że organy administracji, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z przepisami o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - art. 5 ustawy z 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) wydatkują środki publiczne w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wydatkowanie środków publicznych bez wskazania podstawy prawnej, na której zostały przyznane, pociąga za sobą poniesienie odpowiedzialności, łącznie z odpowiedzialnością finansową osoby wydatkującej te środki. Przytoczone w skardze wyroki sądów administracyjnych nie mogą stanowić podstawy do wypłaty ekwiwalentu Skarżącemu, gdyż zapadły w indywidualnych sprawach i stanowią podstawę do wypłaty ekwiwalenty osobom, których dotyczą. Żaden z tych wyroków nie ma charakteru normy prawa powszechnie obowiązującego. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga podlegała uwzględnieniu. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), gdyż Skarżący w skardze wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a K[...]P nie zaoponował przeciwko temu wnioskowi w odpowiedzi na skargę. 3. Sąd stwierdza ponadto, że zarówno zaskarżona decyzja K[...]P, jak i utrzymana nią w mocy ww. decyzja KPP z [...] maja 2020r. wydane zostały z naruszeniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a u.P., co miało wpływ na wynik sprawy. Obu stronom znany był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym stwierdzono, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim i ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przepis art. 115a u.P. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skutkiem wyroku TK była utrata mocy obowiązującej art. 115a u.P. z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym), w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 112 ust. 1 u.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie w art. 115a u.P. wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Sąd zgadza się z K[...]P, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego. Tym samym obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części przepisu art. 115 u.P. W ocenie jednak organów administracyjnych obu instancji, w związku z tym, że ustawodawca do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organy, nie wywiązał się z tego obowiązku, brak jest podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu w innej wysokości niż dotychczas wypłacona Skarżącemu. Z tego względu odmówiono stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zdaniem jednak Sądu, który podziela dotychczasowe stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach powołanych przez Skarżącego w skardze, jak również bierze pod uwagę poglądy prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 29 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 2819/19; 15 lipca 2020r. sygn. akt I OSK 2928/19; 25 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 3383/19 (dostępne na www.nsa.gov.pl), stwierdzenie organów administracyjnych obu instancji o braku podstawy prawnej do rozstrzygania sprawy wszczętej wnioskiem Skarżącego nie było trafne. Brak w porządku prawnym na dzień wydania decyzji określenia mechanizmu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, według wskazań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w ww. wyroku z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, nie oznacza braku podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Podstawę taką stanowi art. 115a u.P., który w dniu rozstrzygania przez organ zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.P., ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach i właściwych dla danego postępowania. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010r. sygn. akt II GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA 2010/5/81). Wejście zatem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 zrodziło po stronie Skarżącego uprawnienie do tego, aby wystąpić z żądaniem uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku, gdyż Trybunał podniósł, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera art. 121 ust. 1 u.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". W dniu wydawania zaskarżonej decyzji w systemie prawnym nadal obowiązywała regulacja ustanawiająca uprawnienie do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Trybunał Konstytucyjny wskazał w powołanym wyżej wyroku sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (por. wyroki NSA z: 25 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 3383/19, 15 lipca 2020r. sygn. akt I OSK 2928/19, z 29 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 2819/19 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Z tego względu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym. 4. Organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią zatem wyżej przedstawione rozważania Sądu i rozstrzygną o zasadności ww. wniosku Skarżącego z 9 listopada 2018r., mając przy tym na uwadze, że ustawodawca, na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z 14 sierpnia 2020r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 1610) nadał art. 115a u.P. nowe brzmienie. Kwestia wysokości współczynnika ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy została zatem uregulowana. 5. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Postanowienie z punktu drugiego sentencji wyroku ma uzasadnienie w treści art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego.