II OSK 619/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1138/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.415/523/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1138/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.415/523/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy Łańcut decyzją z 5 października 2022 r. nr RZP.6730.1.77.2022.KG odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu magazynów energii" na części działki nr ew. gr. [...] położonej w miejscowości H.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji uznał za nie spełniony także warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. warunek dostępu terenu do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że tak wskazany dostęp do drogi publicznej nie może stanowić zarówno prawnego, jak i rzeczywistego dojazdu, gdyż wskazane drogi wewnętrzne gminne nie są zorganizowane w terenie, nie istnieją na całej swojej długości, częściowo stanowią las, przejazd na różnych odcinkach jest szutrowy, ziemny i trawiasty, w żadnym wypadku drogi te nie są przystosowane do przejazdu ok. 20 tonowych ciężarówek przewożących ok. 15 tonowe moduły, które nie będą w stanie wymanewrować po ciasnych zakrętach oraz nie zmieszczą się na wąskich odcinkach, które posiadają miejscami szerokość nawet jedynie ok. 1,80 m. Ponadto inwestycja o charakterze usługowym z prawnego punktu widzenia nie może być obsługiwana poprzez indywidualny zjazd. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.415/523/2022 utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po powołaniu przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 stwierdziło, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza daje podstawę do stwierdzenia, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W obszarze analizowanym znajdują się tereny o przeznaczeniu głównie rolnym i leśnym oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Budowa zespołu magazynów energii elektrycznej nie jest tym samym zgodna z funkcją otoczenia. Nie można także nie przyznać racji argumentacji Wójta Gminy Łańcut, że tego typu zabudowa jest uciążliwa dla najbliższego sąsiedztwa i dopuszczenie jej wprowadziłoby chaos i dysharmonię w istniejącym zagospodarowaniu najbliższych terenów oraz, że lokalizacja wnioskowanego zespołu magazynów energii mogłaby zahamować rozwój mieszkalnictwa w najbliższym sąsiedztwie. Kolegium stwierdziło również, że argumentacja organu I instancji, dotycząca braku spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej jest prawidłowa. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie podnosząc zarzuty naruszenia: ─ art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi; ─ art. 7a § 1 K.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów zarówno stron jak i osób trzecich; ─ art. 6 K.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach aktów prawnych, takich jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniające i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii; ─ art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 wzmiankowanego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy; ─ art. 61 u.p.z.p., poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie a w konsekwencji odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił jej wydanie; ─ art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.zp. w zw. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyłączenie względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1138/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji skarżąca mimo stosownego wezwania nie wykazała, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi do przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji uprawnione było stwierdzenie organów I oraz II instancji, że z uwagi na brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. należało skarżącej odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przepisów ust. 1 pkt 1 (zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy) i 2 (dostęp do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, kluczowy charakter ma odpowiedź na pytanie, czy inwestycję objętą wnioskiem skarżącej Spółki można zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Wniosek bowiem dotyczył budowy zespołu magazynów energii. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii przez instalację odnawialnego źródła energii rozumie się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Z przedstawionych przepisów art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że realizacja magazynów energii elektrycznej nie musi spełniać przesłanki dobrego sąsiedztwa, jeżeli magazyny o jakich mowa są połączone z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii. W niniejszej sprawie z samego wniosku inwestora nie wynikało, czy magazyn energii będzie połączony z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo wezwał skarżącą w piśmie z 14 czerwca 2022r. (pkt 11 wezwania) do: "określenia źródła pozyskiwania energii, która miałaby być magazynowana w przedstawionym zamierzeniu inwestycyjnym, gdyż magazyn energii nie połączony z żadnymi urządzeniami służącymi do wytwarzania energii, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii". W odpowiedzi Skarżąca w piśmie z 7 lipca 2022 r. wskazała jedynie, że magazyn będzie magazynować nadwyżki energii z sieci elektroenergetycznej (pkt 10). Dokładne parametry elementów infrastruktury wchodzących w skład inwestycji zostaną określone według odrębnego projektu (pkt 11 odpowiedzi). Tym samym skarżąca nie wykazała, że magazyn energii połączony będzie z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, stosownie do warunku, wynikającego z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. W konsekwencji skarżąca nie wykazała, że inwestycja spełnia przesłanki zwolnienia, przewidzianego dla instalacji odnawialnych źródeł energii w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organy administracji były więc uprawnione do zbadania, czy inwestycja wpisuje się w zastany ład przestrzenny, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sporządzona analiza urbanistyczna nie pozostawia wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny o przeznaczeniu głównie rolnym i leśnym oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. W związku z powyższym planowana inwestycja nie spełnia wymogu zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uprawniało organy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd nie podzielił stanowiska organów co do braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest badana kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno-budowlanymi. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., o sygn. IV SA/Wa 1433/09). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki wskazane w tym przepisie przemawiające za jej wydaniem; 2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n." ) w zw. z art. 3 pkt 7, 9 i 10k ustawy - Prawo energetyczne (dalej: "p.e.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - a w przypadku ww. przepisów u.g.n. i p.e. ich niezastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że do magazynów energii nie stosuje się wyłączenia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz dostępu do drogi publicznej określonego w art. 61 ust 1 pkt. 2 u.p.z.p., podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej urządzeń infrastruktury technicznej, którymi zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 7, 9 i 10k p.e. są również magazyny energii, nie jest konieczne spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej; 3. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji prawidłowo odmówiły wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) ustalenia warunków zabudowy pomimo istnienia ku temu podstaw; 4. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy były spełnione przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 K.p.a., które to naruszenie polegało na niewyczerpującym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a zwłaszcza faktu, że w niniejszej sprawie do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest konieczne spełnienie warunków dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p; 5. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy - prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "P.u.s.a.") przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zbadaniu zaskarżonych decyzji administracyjnych pod kątem legalności tylko w częściowym zakresie, t.j. poprzestaniu przez WSA w Rzeszowie na zbadaniu, że magazyny energii nie stanowią instalacji odnawialnego źródła energii i w związku z tym nie korzystają z wyłączenia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zobowiązany był wziąć pod uwagę wszystkie przepisy, mające zastosowanie w niniejszej sprawie i skontrolować prawidłowość konkretyzacji materialnej normy prawa administracyjnego w całości jej merytorycznych i proceduralnych aspektów i wskazać, że pomimo iż magazyny energii nie stanowią instalacji odnawialnego źródła energii, to stanowią zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 7, 9 i 10k p.e. urządzenie infrastruktury technicznej, o którym mowa również w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc też korzystają - analogicznie jak instalacje odnawialnego źródła energii - z wyłączenia badania warunku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej określonego w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazane przepisy jednak pominął i w konsekwencji nieprawidłowo skontrolował zaskarżone decyzje organów administracji i oddalił skargę Inwestora, podczas gdy po prawidłowej ocenie całego stanu faktycznego i prawnego powinien uchylić decyzje organów administracji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a żadna z pozostałych stron nie zażądała jej przeprowadzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wyodrębnił kategorię inwestycji w postaci instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii ustawodawca wskazał z kolei, że instalacją odnawialnego źródła energii jest połączony z tą instalacją (zespołem) magazyn energii elektrycznej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że odstępstwo od wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa odnosi się tylko do magazynów energii będących instalacją odnawialnego źródła energii. Jeśli wolą ustawodawcy byłoby zaliczenie samodzielnego magazynu energii do urządzeń infrastruktury technicznej to wyodrębnianie kategorii magazynu energii będącego instalacją odnawialnego źródła energii byłoby zbędne. Wystarczyłoby bowiem samo zakwalifikowanie magazynu energii jako urządzenia infrastruktury technicznej, aby nie stosować do tego rodzaju inwestycji wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Taka kwalifikacja wyłączałby stosowanie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa zarówno wówczas, gdy byłby to magazyn połączony z odnawialnym źródłem energii jak też wówczas gdyby był on połączony z nieodnawialnym źródłem energii czy też w skrajnym przypadku, gdyby to był samodzielny magazyn. Proponowana przez Spółkę wykładnia art. 61 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 jest niedopuszczalna, gdyż przeczyłaby zasadzie racjonalnego prawodawcy. Ustawodawca wprowadzałby bowiem do systemu prawnego definicję magazynu energii jako magazynu połączonego z instalacją odnawialnego źródła energii, która to definicja byłaby pozbawioną znaczenia. Zawsze bowiem wymóg połączenia magazynu z instalacją odnawialnego źródła energii mógłby być pominięty poprzez zakwalifikowanie magazynu energii jako urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie zaistniały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy albowiem planowana inwestycja nie spełniała wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. W konsekwencji słusznie Sąd I instancji skargę Spółki oddalił. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.