I OSK 1362/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku L. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 93/25 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 stycznia 2025 r. znak: GN-Ch.7511.2.8.2024.KS w przedmiocie scalenia gruntów postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 93/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę L. B. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody Lubelskiego z 9 stycznia 2025 r. znak: GN-Ch.7511.2.8.2024.KS w przedmiocie scalenia gruntów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w zakresie oddziaływującej na nieruchomość Skarżącej o numerach [...] jak również na nieruchomości bezpośrednio z nimi sąsiadujące. W uzasadnieniu wniosku podała, że wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiotowym zakresie powoduje niebezpieczeństwo ustalenia stanu prawnego odmiennego od faktycznego oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa, w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 wskazanej wyżej ustawy. Przy czym katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Podkreślenia wymaga także, iż na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia, sąd nie bada zasadności samej skargi. Obie przesłanki wstrzymania danego aktu lub czynności wymagają konkretyzacji na gruncie realiów każdej sprawy. Posługują się bowiem zwrotami niedookreślonymi prawnie, stąd konieczne jest ich zindywidualizowanie poprzez odniesienie do danego stanu faktycznego. W uproszczeniu można stwierdzić, że ocena wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody wymusza konieczność rozważenia, czy wielkość szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego byłaby wyższa niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, czy jej rozmiar jest dla strony nadmiernie duży. Również kolejna przesłanka - spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - musi być analizowana z uwzględnieniem specyfiki danego aktu administracyjnego i wymaga oceny charakteru i zakresu jego oddziaływania oraz sposobu i możliwości usunięcia efektów jego realizacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualne skutki wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów należy ocenić, jako "zwykłe" konsekwencje wykonania tego aktu, nie zaś, jako nadzwyczajne okoliczności mogące spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sama okoliczność w postaci możliwości dokonania na podstawie tej decyzji stosownych wpisów w księgach wieczystych, czy w ewidencji gruntów nie świadczy jeszcze o zaistnieniu skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku nie zawiera odniesienia do konkretnych stosunków własnościowych, nie wskazuje też na ewentualną wysokość ponoszonych strat. Uniemożliwia to ocenę sytuacji Skarżącej w odniesieniu do interesów wszystkich uczestników postępowania scaleniowego, jak również ocenę ewentualnej szkody przez nią poniesionej. Dokonując oceny zasadności udzielania wnioskodawczyni ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie można tracić z pola widzenia charakteru postępowania scaleniowego, który - niejako obliguje Sąd - do wyważenia interesów wszystkich uczestników scalenia, to jest także tych, którzy nie wnieśli skarg. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1197), projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26 ww. ustawy, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Postępowanie scaleniowe opiera się więc na kompromisie pomiędzy interesami wszystkich osób biorących w nim udział. W przedmiotowym postępowaniu scaleniowym brało udział kilkaset osób ([...]), zaś decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów objęła ponad [...] ha. Zastrzeżenia wniosło tylko 6 uczestników, dwie osoby wniosły odwołania od decyzji organu I instancji, zaś skargę do sądu administracyjnego wywiodła tylko Skarżąca. Zważywszy, iż projekt scalenia spotkał się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników scalenia, jak również to, że zakres czynności faktycznych i prawnych wynikających z przystąpienia do realizacji ustaleń przyjętych decyzją scaleniową jest znacznie zaawansowany, uzyskanie ochrony tymczasowej przed wykonalnością tej decyzji wymagało wskazania szczególnych, wyjątkowych okoliczności po stronie wnioskodawczyni. Takich okoliczności Skarżąca jednak nie wykazała. Ponadto podkreślić należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek Skarżącej, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku w taki sposób, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie strony, iż taka sytuacja zachodzi, albo wyłącznie wymienienie ustawowych przesłanek, przemawiających za wstrzymaniem wykonania danego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest w danym przypadku zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Ogólnikowe i gołosłowne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia więc jego pozytywną ocenę. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona argumentacja nie spełnia powyższych kryteriów. Argumenty Skarżącej sprowadzają się bowiem jedynie do ogólnych sformułowań oraz przytoczenia ustawowych warunków, których spełnienie jest konieczne do zastosowania ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.