I GSK 1200/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 535/21 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr 161/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 535/21, orzekając w trybie tzw. "autokontroli" określonej w art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. L. (skarżący) od wyroku ww. Sądu z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 535/21, w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (organ) z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr 161/2021 w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub z innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017, w pkt 1/ uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 535/21; w pkt 2/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie z dnia 27 października 2020 r., nr 0085-2020-007093 i postanowienie ww. organu z dnia 13 lutego 2019 r., nr 9005-2019-000125; w pkt 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w części, w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z dnia 27 października 2020 r. i postanowienie tego organu z dnia 13 lutego 2019 r., to jest co do punktu 2 zaskarżonego wyroku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie z dnia 27 października 2020 r., nr 0085-2020-007093 oraz postanowienia tego organu z dnia 13 lutego 2019 r., nr 9005-2019-000125. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku o wydanie wyroku reformatoryjnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, przy czym w związku z przepisem art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie, które to decyzje były obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na rażącym naruszeniu przepisów o wznowieniu postępowania poprzez wznowienie postępowania na podstawie okoliczności znanych organowi administracji publicznej w dniu wydania decyzji ostatecznej. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy poza rozprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uchylił decyzję organów obu instancji wskazując, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei, skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, a nadto - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy wskazać, że do wznowienia postępowania na podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niezbędne jest łączne stwierdzenie czterech przesłanek, a zatem ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, ale istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd podkreśla się konieczność zawężającej wykładni przepisów o wznowieniu postępowania oraz zapewnienia stronie wznowionego postępowania wszelkich gwarancji procesowych. Niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w toku postępowania pierwotnego czy przeoczenie okoliczności znanych organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie mogą być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. K. Sobieralski, Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, pod red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019, LEX). W doktrynie podnosi się jednocześnie, że wady wymienione w art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. [...]. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z kolei, wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. W literaturze i orzecznictwie dominuje co do zasady paradygmat niekonkurencyjności obu trybów, czyli wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności. Nadzwyczajne tryby postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność(M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 145). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wadliwie uznaną przez organy przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność przewidziana na gruncie art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a., a więc wada postępowania administracyjnego, a nie wada samej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie stwierdził, że organ I instancji powziął wiedzę na temat treści pisma E. B. ([...]) z 20 grudnia 2017 r. już w dniu 16 stycznia 2018 r., a zatem w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie decyzji, organ ten dysponował wskazanym dokumentem. Wynika to z akt administracyjnych. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji na kopii pisma E. B. z 20 grudnia 2017 r., skierowanego do ARiMR Zachodniopomorski Oddział Regionalny w Szczecinie znajduje się również potwierdzenie wpływu tego dokumentu do BP ARiMR w Opocznie w dniu 27 lutego 2018 r., jednak skoro jest tam także prezentata z datą wpływu: 16 stycznia 2018 r., to zasadnie przyjął, że już od tej wcześniejszej daty BP ARiMR w Opocznie posiadało wiedzę o treści przedmiotowego pisma E. B. Okoliczności te zostały prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych wydanych po wznowieniu postępowania na zasadzie błędnie rozumianej przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania prawidłowo zastosował jako podstawę zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Tego rodzaju sytuacja nie miała bowiem miejsca w rozpatrywanej sprawie, a wskazywane wady dotyczyły w gruncie rzeczy kwestii proceduralnej, nie zaś materialnoprawnych wad samej decyzji administracyjnej. Tym samym za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć również należy, że w wyroku NSA w Krakowie z 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, na który autor skargi kasacyjnej się powołał, Sąd stwierdził, że jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.1995.74.368) orzekł, jak w sentencji. W myśl wskazanego przepisu, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast gdyby Sąd uznał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach wówczas stwierdziłby nieważność decyzji lub postanowienia w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co nie miało miejsca w omawianym wyroku. W związku z powyższym niezasadne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że przytoczony wyrok daje podstawę do formułowania twierdzenia, iż wznowienie postępowania w oparciu o okoliczności, które były organowi znane w dniu wydania decyzji pierwotnej powoduje, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym obarczona jest wadą nieważności. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Sam zaś fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do jego kwestionowania na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną w zakresie punktu drugiego zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.