II GSK 687/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E.-T." Sp. z o.o. w G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 74/20 w sprawie ze skargi "E.-T." Sp. z o.o. w G. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., nr 0601-IGC.48.109.2019.AH w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "E.-T." Sp. z o.o. w G. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., oddalił skargę "E." Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 2 stycznia 2019 r. na drogowym przejściu granicznym w T. w kierunku wjazdowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzono kontrolę autobusu marki I. o numerze rejestracyjnym [...], którym wykonywany był okazjonalny przewóz osób na rzecz skarżącej spółki. W toku kontroli ustalono, że kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał na żądanie funkcjonariusza zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Decyzją z dnia 22 lipca 2019 r., Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Objętą skargą decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Dyrektor wskazał, że skarżąca posiadająca licencję dotyczącą międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób, wykonywała międzynarodowy transport drogowy osób z Białorusi (B.) do Polski (H.). Skontrolowany pojazd wyjechał w dniu 1 stycznia 2019 r. z terytorium Polski z miejscowości H. bez pasażerów, po znajdującą się na terytorium Białorusi grupę 55 pasażerów, których przewoźnik wcześniej tam nie zawoził. W ocenie organu odwoławczego, nie została spełniona przesłanka umożliwiająca wykonywanie przewozów okazjonalnych bez zezwolenia, opisana w art. 4 lit. b) Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzona w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 743; dalej: Umowa). Według organu, przewóz mógłby odbyć się bez zezwolenia, gdyby rozpoczęcie przejazdu nastąpiło w kraju rejestracji bez podróżnych w celu odebrania ich z terytorium drugiej Umawiającej się Strony, na które przewoźnik uprzednio zawiózł tą grupę podróżnych, a przejazd do kraju jego rejestracji odbył się z tą grupą podróżnych. Organ odwoławczy uznał, że kierowca był zobowiązany posiadać łącznie odpowiednie zezwolenia na przewóz okazjonalny i formularz jazdy, ponieważ obowiązek posługiwania się formularzem jazdy wynika z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.). Brak i nieokazanie podczas kontroli zezwolenia, skutkowało nałożeniem na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i lp. 3.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ uznał również, że nie zaistniały przesłanki zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności za powstałe naruszenia, na podstawie art. 92c u.t.d. Oddalając skargę na tą decyzję Sąd I instancji za bezsporne uznał, że w dniu 2 stycznia 2019 r. skarżąca wykonywała międzynarodowy transport drogowy. Był to przewóz okazjonalny, zdefiniowany w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie wymagane było posiadanie w czasie realizacji przejazdu zezwolenia na międzynarodowy okazjonalny transport drogowy. W ocenie Sądu nie została bowiem skonkretyzowana hipoteza normy z art. 4 lit. b) Umowy, tym samym nie można były uznać, aby przejazd dokonywany w dniu 2 stycznia 2019 r. nie wymagał posiadania zezwolenia. Zdaniem Sądu I instancji, organy również słusznie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączające konieczność uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 3 u.t.d. Sąd podkreślił, że wykonany został przejazd "na pusto" z Polski na Białoruś, celem zabrania z Białorusi i przywiezienia do Polski grupy osób, których przewoźnik wcześniej tam nie zawoził. Wobec tego spółka nie spełniała kryteriów zwolnienia z posiadania zezwolenia na podstawie powołanej regulacji. W ocenie Sądu I instancji słuszne było stanowisko organu, że kierowca pojazdu był zobowiązany do posiadania podczas przewozu zarówno zezwolenia wydanego przez GITD jak i formularza jazdy, co wynikał z przepisów art. 18 ust. 2 oraz art. 27 u.t.d.. Wskazał ponadto, że z treści objaśnień i adnotacji zamieszczonych na wzorach zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U. z 2017r., poz. 1605), znajdowały się odpowiednie pouczenia wskazujące na obowiązek posiadania przez kierowcę zezwolenia przez cały czas trwania przewozu i jego okazywania na żądanie uprawnionego organu kontroli. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, uznając, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy, oceniły prawidłowo okoliczności faktyczne, które były niesporne i dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji również odpowiadało standardom wyznaczonym przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). "E." Spółka z o.o. w G., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 lit. b) Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 roku (dalej jako: Umowa), poprzez błędną wykładnię sformułowania "i na odwrót", polegającą na wadliwym przyjęciu, że warunkiem uzasadniającym zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia jest czterokrotne przekroczenie granicy i zrealizowanie dwóch przewozów podróżnych, tj.: przejazdu z podróżnymi z jednego państwa do miejsca docelowego w drugim państwie, następnie próżnego powrotu do państwa początkowego, a następnie rozpoczęcia na terytorium tego państwa kolejnego próżnego przejazdu do drugiego państwa w celu odebrania podróżnych uprzednio tam zawiezionych przez tego samego przewoźnika i zawiezienia ich do miejsca docelowego na terytorium państwa, w którym rozpoczynany był przejazd, podczas, gdy prawidłowa wykładnia sformułowania "i na odwrót" z art. 4 lit. b) Umowy powinna skutkować przyjęciem, że przesłankami uzasadniającymi zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia jest dwukrotne przekroczenie granicy i niezależne od siebie przewozy dokonywane w enumeratywnie wskazanych konfiguracjach, tj.: przejazd z podróżnymi rozpoczynający się na terytorium jednego państwa i ich dowiezienie na terytorium drugiego z państw, a następnie powrót do kraju rozpoczęcia przejazdu w stanie próżnym lub przejazd próżny rozpoczynający się na terytorium jednego z państw, odebranie podróżnych na terytorium drugiego z państw umawiających się i powrót z tymi podróżnymi do kraju, w którym rozpoczynał się przejazd, a zatem bez konieczności czterokrotnego przekraczania granicy przez pojazd danego przewoźnika, z czego dwa razy z pasażerami, dwa razy bez pasażerów. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o przyznanie kosztów według norm przepisanym. W odpowiedz na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej Lublinie wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesiony w niej zarzut nie podważa prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu, a więc niezależnie od powyższych granic, nieważność postępowania przed sądem I instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Mając na uwadze poczynione uwagi stwierdzić należy, iż w skardze kasacyjnej strona sformułował wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, wobec czego za miarodajny i wiążący uznać należy, przyjęty w toku wyrokowania przez Sąd I instancji, stan faktyczny sprawy. Mając zaś na uwadze wskazane związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poniesionych w niej zarzutów, w przedmiotowej sprawie kontrola orzeczenia Sądu I instancji ograniczy się wyłącznie do kwestii ustalenia prawidłowości lub wadliwości wykładni przepisu art. 4 Umowy z dnia 20 maja 1992 r. łączącej Rzeczpospolitą Polską z Republiką Białorusi w przedmiocie międzynarodowych przewozów drogowych. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła bowiem Sądowi I instancji błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 lit. b) powołanej Umowy poprzez błędną wykładnię sformułowania "i na odwrót", polegającą na wadliwym przyjęciu, że warunkiem uzasadniającym zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia jest czterokrotne przekroczenie granicy i zrealizowanie dwóch przewozów podróżnych, podczas, gdy w ocenie strony prawidłowa wykładnia sformułowania "i na odwrót" powinna skutkować przyjęciem, że przesłankami uzasadniającymi zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia jest dwukrotne przekroczenie granicy i niezależne od siebie przewozy dokonywane w enumeratywnie wskazanych w przepisie konfiguracjach. Sąd I instancji podzielił natomiast wykładnię organu zgodnie, z którą "wypełnienie normy wyrażonej w art. 4 lit. b) Umowy zakłada niejako dwa etapy. Pierwszym etapem jest przejazd z podróżnymi rozpoczęty z kraju zarejestrowania pojazdu w jednym kierunku, a po ich zawiezieniu do miejsca docelowego, powrotny przejazd odbędzie się "na pusto", tj. bez podróżnych – i na odwrót – czyli rozpoczęcie przejazdu nastąpi tym razem "na pusto", tj. bez podróżnych w celu odebrania ich z terytorium drugiej Umawiającej się strony, na które uprzednio przewoźnik podróżnych zawiózł, a w kierunku przeciwnym nastąpi przejazd autobusu z podróżnymi.". Sąd podzielił również stanowisko organu, że "spójnik "i" wyraża w tym przypadku koniunkcję. Oznacza to, że dla zastosowania normy z art. 4 lit. b) Umowy konieczne jest łączne wystąpienie sytuacji opisanych wyżej.". Przepis art. 4 lit. b) Umowy stanowi, że przewozy podróżnych autobusami, inne niż przewozy regularne, nie podlegają wymogowi uprzednio uzyskania zezwoleń właściwych władz Umawiających się Stron, pod warunkiem że przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót. Mając na uwadze powołane stanowiska Sądu I instancji oraz skarżącej kasacyjnie spółki, kluczowym jest ustalenie znaczenia użytej w powołanej regulacji koniunkcji "i" oraz frazy przysłówkowej "na odwrót". To bowiem ten fragment art. 4 lit. b) Umowy stanowić będzie o prawidłowym rozumieniu całego przepisu i wymogu warunkującego zastosowanie zawartego w nim wyłączenia posiadania zezwolenia na przewozy podróżnych autobusami, innego niż przewozy regularne. Wskazania wobec tego wymaga, że spójnik "i" jest spójnikiem współrzędnym łącznym, łączącym dwa zdania, cechującym się przemiennością lub łącznością. Zdania wchodzące w skład koniunkcji są ze sobą nierozerwalnie związane i jedno nie może zajść bez drugiego. Fraza przysłówkowa "na odwrót" oznacza natomiast: «przeciwnie», «z odwrotnej strony lub w odwrotnym kierunku» bądź «spodem na wierzch». Fraza użyta w konfiguracji A do B i na odwrót, oznacza, że dana relacja zachodzi nie tylko od danego obiektu do drugiego, ale także od tego drugiego do pierwszego. Mając powyższe na uwadze, tą cześć przepisu art. 4 lit. b) Umowy, w której mowa jest, że "przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót" rozumieć należy w ten sposób, że przejazd pojazdu obywa się czterokrotnie, w czym zawierają się dwa przewozy (przejazdy) z podróżnymi oraz dwa przejazdy w stanie próżnym. Pierwsze dwa przewozy odbywać się będą z punktu "a" (jednego z państw umawiających się) do punktu "b" (drugiego państwa umawiającego się) a następnie z punktu "b" do punktu "a", przy czym w jednym kierunku przejazd następuje z podróżnym zaś w kierunku przeciwnym przejazd jest przejazdem próżnym. Kolejne dwa przejazdy, do których odnosi się łącznik i fraza "i na odwrót", oznaczać będzie powtórny przejazd z punktu "a" do punktu "b" i z powrotem z punktu "b" do punktu "a" z tą różnicą, że pierwsza część przejazdu z punktu "a" do punktu "b" nastąpi na próżno zaś druga cześć przejazdu, a więc z punktu "b" do punktu "a" obywać się będzie z pasażerami. Prawidłowo wobec tego Sąd I instancji oraz organy zinterpretowały omówiony przepis art. 4 lit. b) Umowy. W konsekwencji, w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, zasadnie stwierdzono, że przewóz, jaki w dniu 2 stycznia 2019 r. wykonywała strona skarżąca nie podlegał dyspozycji powołanego przepisu, a tym samym strona nie korzystała z wyłączenia wymogu uzyskania zezwolenia właściwych władz Umawiających się Stron (Polski i Białorusi). Słusznie zatem uznano, że sporny przewóz był przewozem okazjonalnym, o którym mowa w art. 4 pkt 11 u.t.d. - przewóz osób, który nie stanowił przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego lub przewozu wahadłowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).