VII SA/Wa 1588/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Ł. na decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2023 r. znak: [...], Mazowiecki Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. W dniu 5 października 2022 r. Fundacja [...] z siedzibą w Ł. (dalej: strona skarżąca, Fundacja) wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na założenie Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w W. przy ul. [...]. W dniu 1 grudnia 2022 r. Mazowiecki Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w sprawie spełniania wymagań określonych w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, dalej: p.o.), niezbędnych do uzyskania uprawnień szkoły publicznej przez Publiczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w W. 2.2. Decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) w związku z art. 88 ust. 4 pkt 1 p.o., Prezydent W. odmówił udzielenia zezwolenia na założenie z dniem 1 września 2023 r. Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w W. przy ul. [...] w W. prowadzonego przez Fundację. 2.2.1. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji uznał, że istniejąca sieć publicznych szkół ponadpodstawowych w W. w pełni zaspokaja potrzeby społeczne. Wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem do uchwały [...] [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze [...] od dnia [...] września 2019 roku, w W. jest [...] liceów ogólnokształcących dla dorosłych prowadzonych przez Miasto. W roku szkolnym 2022/2023 nauczanie prowadzone jest tylko w [...] liceach dla dorosłych w formie stacjonarnej i zaocznej. W [...] oddziałach uczy się [...] uczniów (na podstawie danych z listopada 2022 r.). Ponadto, planowany nabór na rok 2022/2023 zakładał przyjęcie [...] uczniów do [...] oddziałów. Klasy pierwsze udało się otworzyć tylko w [...] liceach prowadzonych przez [...] (łącznie [...] oddziałów – [...]uczniów). W związku z tym uznano, że m.st. Warszawa jest w stanie zagwarantować miejsca w już istniejących publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych wszystkim chętnym, nabór nie jest w żaden sposób ograniczany. W latach ubiegłych wszyscy kandydaci ubiegający się o miejsce w szkołach prowadzonych przez Miasto zostali przyjęci. 2.2.2. Organ wskazał ponadto, że według danych z zatwierdzonych arkuszy organizacji, corocznie spada liczba uczniów w liceach dla dorosłych: – w roku szkolnym 2014/2015 było 2375 uczniów, – w roku szkolnym 2015/2016 było 2210 uczniów, – w roku szkolnym 2016/2017 było 2094 uczniów, – w roku szkolnym 2017/2018 było 1945 uczniów, – w roku szkolnym 2018/2019 było 1792 uczniów, – w roku szkolnym 2019/2020 było 1883 uczniów, – w roku szkolnym 2020/2021 było 1797 uczniów, – w roku szkolnym 2021/2022 było 1775 uczniów. Wyjaśnił, że szacowana liczba kandydatów na słuchaczy w warszawskich liceach ogólnokształcących dla dorosłych w bieżącym roku kształtuje się na podobnym poziomie jak w latach ubiegłych. Ten kierunek kształcenia nie cieszy się dużą popularnością i zainteresowaniem wśród kandydatów. W tej sytuacji nie ma podstaw do zwiększenia sieci publicznych liceów ogólnokształcących w Warszawie. Utworzenie kolejnej placówki byłoby powieleniem oferty kształcenia a nie jej uzupełnieniem. Z uwagi na zasady finansowania takich szkół, wydatkowanie na te szkoły pieniędzy publicznych, czy też ujmując to ściśle pieniędzy podatnika, zasadne jest jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych oraz prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. W chwili obecnej nie ma podstaw do zwiększenia sieci publicznych liceów dla dorosłych w W.. Utworzenie kolejnej takiej placówki byłoby powieleniem oferty kształcenia, a nie jej uzupełnieniem, brak jest zatem przesłanek przemawiających za założeniem Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w W. 2.3. W odwołaniu od tej decyzji, Fundacja podniosła, że założenie spornego liceum doprowadzi do poprawy warunków kształcenia, albowiem ww. szkoła będzie finansowana na takim poziomie, aby zapewnić wysokiej jakości bazę dydaktyczną oraz kadrę pedagogiczną o wysokich kwalifikacjach i bogatym doświadczeniu. Jej zdaniem, ww. liceum będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć publicznych liceów ogólnokształcących w W. i regionie. Podkreśliła, że sytuacja, w której mieszkańcy miasta mają ograniczoną możliwość nauki w publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, jest nie do zaakceptowania z uwagi na zagwarantowane konstytucyjne prawo do nauki, bowiem tylko szkoły publiczne posiadają walory bezpłatności oraz powszechności. 2.4. Utrzymując w mocy ww. decyzję Prezydenta W., Mazowiecki Kurator Oświaty (dalej: Kurator, organ odwoławczy) stwierdził, że organ I instancji starannie dokonał analizy sieci liceów ogólnokształcących dla dorosłych zapewniających kształcenie dla dorosłych na terenie [...] odnosząc się do potrzeb w zakresie tego kształcenia, przy uwzględnieniu liczby uczniów, zainteresowanych tą formą kształcenia i tendencji spadkowej oraz możliwości zagwarantowania przez już istniejącą sieć publicznych liceów ogólnokształcących dla wszystkich chętnych, a nabór nie jest w żaden sposób ograniczany. W latach ubiegłych wszyscy kandydaci ubiegający się o miejsce w szkołach dla dorosłych prowadzonych przez m.st. Warszawa zostali przyjęci. Dodał, że Rada [...] ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze [...] i badanie celowości jej uzupełnienia nie może wykraczać poza granice powiatu. Z tego względu, w ocenie Kuratora, organ I instancji zasadnie uznał za zbędne tworzenie nowego publicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, gdyż sieć dotychczas istniejących placówek publicznych jest w stanie zapewnić wszystkim chętnym miejsca w liceum dla dorosłych. W takiej sytuacji utworzenie kolejnej placówki byłoby powielaniem oferty kształcenia, a nie jej uzupełnieniem. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Fundacja zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotowej sprawy i nie ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności sprawy, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, iż utworzenie ww. szkoły nie jest korzystnym uzupełnieniem sieci szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, a także, iż utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez wnioskodawcę nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia 2) art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości sprawy w ramach II instancji. 3) art. 88 ust. 4 pkt 1 p.o. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczna szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1591; dalej: rozporządzenie MEN), poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie zezwolenia na założenie przez stronę Publicznego Czteroletniego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w W. tj. uznanie organu, iż utworzenie ww. szkoły nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Skarżąca Fundacja zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę, Kurator wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy. 6. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 4 p.o., założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. 6.1. Szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej określono w rozporządzeniu MEN, wydanym na podstawie art. 88 ust. 6 p.o. Już w przepisie upoważniającym do wydania tego rozporządzenia, ustawodawca zastrzegł, że tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne powinno sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych na danym terenie. Z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli: 1) statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej; 2) projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie; 3) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - zawód lub zawody, w jakich szkoła będzie kształcić, są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa branżowego (pkt 3a pominięto – nie dotyczy niniejszej sprawy), 4) warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki; 5) nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju; 6) utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia MEN, zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 p.o. O opinię kuratora oświaty występuje organ jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej. Wymaga odnotowania, że w niniejszej sprawie taka pozytywna opinia Kuratora została wydana. 6.2. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu była ocena, czy utworzenie szkoły, której dotyczył wniosek Fundacji w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. To kryterium, obecne w art. 88 ust. 6 p.o. i użyte w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MEN, jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się zatem wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie rozpoznawanej sprawy. W szczególności, należą do nich zarówno względy o charakterze demograficznym, jak i o charakterze fiskalnym. Te pierwsze dlatego, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspakajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej. Nie ma więc sensu tworzenia nowej placówki publicznej, jeżeli w dotychczas istniejących jest taka ilość miejsc, że wystarcza ona dla wszystkich chętnych (zob. wyrok NSA z 9.04.2014 r., I OSK 147/14, LEX nr 1484813). 6.3. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W., który w wyczerpujący i przekonujący sposób wykazał, że potrzeby edukacyjne w W. są w wystarczający sposób zaspokojone istniejącą siecią placówek publicznych tego rodzaju. Z przeprowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego wynika jednoznacznie, że już obecnie liczba osób przyjmowanych do publicznych liceów dla ogólnokształcących jest znacznie mniejsza niż liczba wolnych miejsc przeznaczonych dla kandydatów w ramach rekrutacji. Dodatkowo, organ I instancji w przygotowanym zestawieniu przekonująco dowiódł, że w W. spada zainteresowanie kształceniem w publicznych liceach dla dorosłych, czego dowodem są liczby słuchaczy uczęszczających do tych placówek w W. w latach 2014-2022. W toku kontrolowanego postępowania wykazano zatem, że utworzenie nowego liceum publicznego nie doprowadzi do korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. 6.4. Sąd zwraca uwagę, że aby doszło do wydania zezwolenia na założenie publicznego liceum dla dorosłych, to nawet gdyby utworzenie tej placówki miało sprzyjać poprawie warunków kształcenia, to jednak brak korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych był wystarczającą podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby wniosek o udzielenie zezwolenia mógł być rozpatrzony pozytywnie dla wnioskodawcy. Dlatego też jednoznaczne i prawidłowe przyjęcie, że udzielając zezwolenia na założenie spornego liceum dla dorosłych nie doprowadzi się do korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych, zwalniało organy od obowiązku wszechstronnego poszukiwania dowodów na spełnienie przesłanki "poprawy warunków kształcenia". 6.5. Skarżąca podniosła również, że złożenie przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie ww. placówki, jest konsekwencją zmiany zasad finansowania szkół niepublicznych. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie miały obowiązku omawiania tego zagadnienia, albowiem zasady finansowania szkół publicznych i niepublicznych nie stanowią elementu podstawy prawnej wydanych przez nie decyzji. W toku kontrolowanego postępowania oceniano, czy istnieją przesłanki do udzielenia zezwolenia na założenie publicznego liceum dla dorosłych i podstawa prawna decyzji w tym zakresie została wyjaśniona w sposób wystarczający. Sąd przy tym zgadza się ze stanowiskiem organów, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia chociaż z administracyjnoprawnego punktu widzenia mają charakter szkoły publicznej, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Tymczasem, szkoły publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem łożenie na te szkoły pieniędzy publicznych, czy też ujmując to ściśle pieniędzy podatnika, ma sens jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. 6.6. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że to w wyniku zaskarżonej decyzji "mieszkańcy miasta mają ograniczoną możliwość nauki w publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych". Sąd wyjaśnia, że to ustawodawca zdecydował o nałożeniu na jednostki samorządu terytorialnej zadań z zakresu oświaty i ten sam ustawodawca wybrał (co do zasady) organy tych jednostek do udzielania zezwoleń innym podmiotom na zakładanie szkół publicznych. Treść analizowanego zarzutu skargi jest zatem cechą charakterystyczną polskiego systemu oświaty, w którym skarżąca Fundacja funkcjonuje. Sąd zauważa przy tym, że z art. 70 Konstytucji RP, na który powołuje się autor skargi, nie wynika publiczne prawo podmiotowe do założenia publicznej szkoły. W art. 70 ust. 3 Konstytucji RP przyznano "obywatelom i instytucjom" prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych, jednak z przepisu tego wynika wyraźne rozróżnienie na szkoły publiczne i niepubliczne. Nie można zatem uznać, że właściwy organ musiałby udzielić zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez podmiot niepubliczny zawsze, gdy wpłynie do niego taki wniosek. 6.7. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów wskazanych w skardze. W toku kontrolowanego postępowania przeprowadzono wyczerpujące postępowanie wyjaśniające z zachowaniem wymogów z art. 7, 77 i 80 k.p.a., zaś strona skarżąca czynnie brała udział w postępowaniu przedstawiając własne stanowisko organom. Sąd dostrzegł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zwięzłe, niemniej jednak organ odwoławczy odniósł się do istoty sprawy. Nie miał przy tym obowiązku powtarzania zdań sformułowanych w doręczonym skarżącej rozstrzygnięciu organu I instancji, skoro w uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kurator w pełni podzielił zapatrywania Prezydenta W. Strona skarżąca nie została zatem pozbawiona możliwości poznania argumentacji, którą organ odwoławczy kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. 7. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.