I OSK 1760/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2674/21 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2021 r. nr DN.gn.625.9.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt akt I SA/Wa 2674/21 oddalił skargę J.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2021 r. nr DN.gn.625.9.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd Pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną J. M., uznał ją za niezasadną. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 – dalej również jako: "ustawa zmieniająca" w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego jego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 5 października 1956 r. było nieprawidłowe, gdyż zastosowany przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzając między innymi art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Celem tej zmiany było zabezpieczenie stabilności stosunków prawnych ukształtowanych mocą dawnych decyzji administracyjnych, poprzez wprowadzenie ograniczenia czasowego możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, podzielić należy stanowisko, że co do zasady, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Równocześnie jednak, wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej, jak postrzega to skarżący kasacyjnie. Ustanowienie trzydziestoletniego terminu na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a także umorzenie postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji, nie narusza zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca, stosując jednolite kryterium czasowe, zapewnił równe traktowanie wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa, która również ma swoje umocowanie konstytucyjne w art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakim są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Domniemanie to upada dopiero w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne, choć mogą być wadliwe, wywołują skutki prawne, na podstawie których podmioty prawa (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne) podejmują dalsze działania. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się też już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. W kontekście podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej dwuletniej zwłoki w rozpoznaniu złożonego wniosku wskazać trzeba, że kwestia dynamiki działań organu pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Ustawodawca wyposażył wnioskodawców w instrumenty prawne służące zwalczaniu opieszałości organów, natomiast to rzeczą danego podmiotu pozostaje skorzystanie z przysługujących jemu praw. W zakresie naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej, lecz ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. W niniejszej sprawie, orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 5 października 1956 r. stanowiło podstawę przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa nieruchomości. Upływ czasu, w jakim skarżący kasacyjnie domaga się stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, uzasadnia zastosowanie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego, mających na celu stabilizację stosunków prawnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zaakcentować trzeba, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. W tym też kontekście wskazać trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III USK 268/22). Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, LEX nr 491552; z dnia 17 marca 2016 r., V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1369/07, LEX nr 509708 oraz z dnia 18 grudnia 2013 r., I FSK 36/13, LEX nr 1528716 – [za:] SN w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Żaden z tych przypadków nie ma jednak miejsca w badanej sprawie. Pożądanego rezultatu nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r. - Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Punktem wyjścia dla określenia jurysdykcji ratione temporis jest więc moment zaistnienia faktów stanowiących naruszenie któregoś z praw czy wolności gwarantowanych przez Konwencję (L. Garlicki (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do artykułów 1-18 pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 45, wyrok ETPCz z 8 marca 2006 r. w sprawie Blecić przeciwko Chorwacji, skarga nr 59532/00, § 70). Skarga kasacyjna naruszenia Konwencji upatruje w wejściu w życie przepisu art. 2 pkt 2 Noweli k.p.a., co miało miejsce w 2021 r. Kwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania bez rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z kwestionowanego przepisu wynika brak możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w określonych sprawach. Umorzenie postępowania ma charakter formalny i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Z kolei orzeczenie, którego dotyczył złożony w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności zostało wydane w 1956 r., a podstawę prawną jego wydania stanowiły przepisy, które weszły w życie jeszcze przed wejściem w życie w stosunku do Polski Konwencji oraz Protokołu Nr 1. Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło w 1956 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.