II SA/Go 617/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi O. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), decyzją z dnia [...]r., nr [...], postępowanie: [...], uchylił O. T. (dalej: skarżąca) prawo do świadczenia wychowawczego, przyznanego informacją z dnia [...] r. na dziecko I. T. od dnia [...] r. do dnia [...] r. Uzasadniając decyzję ZUS wskazał, że na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: KGSG) ustalono, że nie odnotowano przyjazdu skarżącej na terytorium RP jako obywatela [...], który przybył do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi. Wskazał jednocześnie, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom Ukrainy lub ich małżonkom, przebywającym w Polsce z dziećmi, których pobyt na terytorium Polski jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej: ustawa pomocowa). Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie oraz wznowienie wypłaty świadczenia wychowawczego a także wypłatę zaległego świadczenia, poczynając od [...] r. Skarżąca zarzuciła ZUS błędne ustalenie stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na danych wynikających z rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną, który zawiera błędy. Podniosła także, że uzyskała zaświadczenie z rejestru PESEL, zgodnie z którym zarówno skarżącą jak i jej dziecko posiadają status UKR od dnia [...] r. - nieprzerwanie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Prezes ZUS decyzją z dnia [...] r., nr [...] , postępowanie: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, ponieważ skarżąca na posiada legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, według rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę. Zarzuciła Prezesowi ZUS wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Zdaniem skarżącej Prezes ZUS błędnie przyjął, że jej przyjazd wraz z synem nie został odnotowany przez Straż Graniczną jako przyjazd w wyniku działań wojennych prowadzonych na terenie Ukrainy. Stawiając powyższy zarzut skarżąca wniosła o zmianą zaskarżonej decyzji, tj. przywrócenie prawa do świadczenia wychowawczego 800+ na okres świadczeniowy [...] od miesiąca [...] r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że kwestia jej wjazdu do Polski była konsultowana w Straży Granicznej, mianowicie w dniu [...] r. skarżąca przesłała do Komendanta Straży Granicznej prośbę o wprowadzenie informacji do systemu Straży Granicznej w zakresie przekroczenia granicy RP w dniu [...] r. jako uchodźca z [...] wraz z dzieckiem. Skarżąca wskazała, że w odpowiedzi uzyskała pismo z dnia [...] r. z Zarządu do Spraw Cudzoziemców KGSG, iż przyjazd do Polski w dniu [...] r. nastąpił w związku z działaniami wojennymi na terenie Ukrainy. Skarżąca wskazała, że w piśmie tym mowa jest również o tym, że obecnie posiada status UKR i prawo do korzystania z uprawnień wynikających z ustawy pomocowej, ważne w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Skarżąca wskazała ponadto, że nie opuszczała granicy RP w dniu [...] r. i nie wie skąd takie informacje znalazły się w rejestrze Straży Granicznej. Wyjaśniła, że w okresie od [...] r. – [...] r. nie wyjeżdżała z dzieckiem poza terytorium RP. Na poświadczenie tej okoliczności załączyła kopię zaświadczenia o zgłoszeniu do obowiązkowego ubezpieczenia z dnia [...] r., w którym w okresie od [...] r. do [...] r. podlegała ubezpieczeniu jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług. W ww. okresie – jak wskazała skarżąca – odprowadzane były składki emerytalne, rentowe, wypadkowe i zdrowotne. Kolejny okres podlegania ubezpieczeniu na ww. zaświadczeniu to: od [...] r. do [...] r. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego wynika z błędów w rejestrach, które są od niej niezależne i – zdaniem skarżącej – nie powinna ponosić z tego tytułu negatywnych konsekwencji, tym bardziej że spełnia w dalszym ciągu kryteria warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wnioskowane świadczenie przysługuje obywatelom Ukrainy, których pobyt na terytorium RP jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy pomocowej. Zgodnie zaś z ww. artykułem za legalny uznaje się pobyt obywatela Ukrainy, który przybył do Polski z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi po 23 lutego 2022 r., jeśli został mu nadany nr PESEL z oznaczeniem statusu cudzoziemca i został umieszczony w rejestrze prowadzonym przez KGSG. W sprawie nie odnotowano zaś przyjazdu skarżącej i jej dziecka na terytorium Polski jako przyjazdu obywatela Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS, którą to decyzją organ ten orzekł o uchyleniu przyznanego skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego, przyznanego informacją z dnia [...] r. na dziecko I. T. od dnia [...] r. do dnia [...] r. Decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego wydawana jest na podstawie art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r., poz. 421, dalej: u.p.p.w.d.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Organy orzekające w sprawie uznały, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, gdyż w sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, ponieważ skarżąca na posiada legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, według rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną. Jednocześnie Prezes ZUS stwierdził, że za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej uznaje się pobyt obywatela Ukrainy, który przybył do Polski z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi po 23 lutego 2022 r. jeśli: został mu nadany numer PESEL z oznaczeniem statusu cudzoziemca "UKR" oraz został umieszczony w rejestrze pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonym przez KGSG. Skarżąca natomiast stwierdziła w sprawie, że przysługuje jej prawo do świadczenia wychowawczego, gdyż jej pobyt w Polsce jest legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, bowiem przyjechała do Polski wraz synem w dniu [...] r. w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie i nie opuszczała terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] r. oraz w okresie od [...] r. – [...] r., ponadto posiada aktywny status UKR nadany w związku z konfliktem zbrojnym w na terytorium Ukrainy i jej pobyt został zarejestrowany w Urzędzie Gminy [...]. Wobec tak zakreślonego sporu w sprawie, wskazać należy, że kwestie pomocy i statusu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa reguluje ustawa pomocowa. Ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium RP (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 września 2025 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki, o ile dziecko to nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do różnego rodzaju świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego, o którym mowa w u.p.p.w.d, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" (art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy pomocowej). Z treści przytoczonego przepisu ustawy pomocowej wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego uzależnione zostało od legalności pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej. Ten ostatni zaś przepis uznaje za legalny pobyt obywatela Ukrainy na terytorium RP, jeżeli obywatel Ukrainy przybył legalnie na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium RP. Wynika z tego, że przepisy ustawy pomocowej nie warunkują legalności pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP, a w konsekwencji prawa do świadczenia wychowawczego, od dokonania określonego wpisu w prowadzonym przez KGSG rejestrze, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy pomocowej. Kwestia ww. rejestru została uregulowana w art. 3 ustawy pomocowej. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, KGSG prowadzi w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy pomocowej w przypadku gdy wjazd obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie został zarejestrowany przez komendanta placówki Straży Granicznej podczas kontroli granicznej lub nastąpił przez granicę, na której nie jest prowadzona kontrola graniczna osób przekraczających tę granicę, KGSG rejestruje pobyt obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na jego wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy pomocowej KGSG umieszcza dane w rejestrze, o którym mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez organy gminy informacji o złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy pomocowej stanowi, że obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium RP uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. W rejestrze PESEL gromadzony jest status cudzoziemca oznaczony jako UKR w przypadku osoby, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy pomocowej (art. 8 pkt 24a lit. d). Status taki nadaje się w rejestrze PESEL także obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium RP uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, któremu numer PESEL nadano przed dniem wejścia w życie ustawy pomocowej, na wniosek o którym mowa w ust 1, i wprowadza się do rejestru, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Ten zaś przepis stanowi, że minister właściwy do spraw informatyzacji prowadzi rejestr obywateli Ukrainy, którym nadano numer PESEL, w sposób określony w art. 4. Wskazać należy także, że zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 26 ustawy pomocowej, ZUS weryfikuje prawo do świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdów z terytorium RP) i z rejestru PESEL (zawierającego informację o statusie cudzoziemca - UKR). Nie oznacza to jednak ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do sprawdzenia danych rejestrowych, w szczególności w rejestrze, o którym mowa w art. 3 ust. 3, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem znajdować się nieścisłości i braki. Jak już wyżej wspomniano obowiązujące przepisy uzależniają przyznanie świadczenia wychowawczego od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie przedmiotowy rejestr stanowi dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może to prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie, jak zdaje się uważać organ (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2024 r., II SA/Ke 257/24, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). W takiej sytuacji, to nie ZUS, a w istocie KGSG decydowałby o prawie do świadczenia wychowawczego. Z powyższego wynika zatem, że zapisy rejestru prowadzonego przez KGSG nie uniemożliwiają skarżącej dowodzenia za pomocą innych dowodów legalności pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, a więc że w konkretnej dacie przybyła wraz z dzieckiem do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terenie Ukrainy i od tego czasu przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w związku z tym, że jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia wychowawczego na dziecko z którym zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy, że w postępowaniu w ww. zakresie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), ponieważ ustawodawca wyraźnie wskazał przypadki wyłączenia ich stosowania, które nie obejmują ani przyznawania oraz uchylenia i zmiany świadczenia wychowawczego, ani wstrzymania wypłaty tego świadczenia, ani prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca posiada w rejestrze PESEL nadany dnia [...] r. status cudzoziemca UKR. Potwierdza to przedłożone przez skarżącą zaświadczenie z rejestru PESEL Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. oraz załączony do akt sprawy wydruk z Rejestru SPEC PESEL. Status cudzoziemca UKR może posiadać jedynie mający PESEL obywatel Ukrainy, którego pobyt na terenie RP uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, a więc który przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. Organy całkowicie zignorowały tę okoliczność i jednocześnie nie zakwestionowały statusu skarżącej jako cudzoziemca UKR. W żaden sposób organy nie odniosły się do powoływanej przez skarżącą okoliczności, że w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie przekroczyła granicę Polską w dniu [...] r. (jej syn w dniu [...] r.). Okoliczność daty wjazdu do Polski potwierdzają wydruki z Rejestru SPEC PESEL, pismo Zarządu do Spraw Cudzoziemców KGSG z dnia [...] r. potwierdzające, że informacje dotyczące ewidencji wjazdów na terytorium RP (w tym przyjazd w dniu [...] r. w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy) są aktualne oraz dane odprawowe o przekroczeniach granicy. Do tych kwestii nie odniosły się orzekające w sprawie organy. Organy nie zakwestionowały przy tym posiadanego przez skarżącą statusu cudzoziemca UKR, nie odniosły się też, jak podkreślono, w żaden sposób do wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą odnośnie nieopuszczania terytorium Polski w dniu [...] r. oraz w okresie od [...] r. – [...] r. oraz że skarżąca nie wyjeżdżała z terytorium Polski na okres powyżej 30 dni (art. 11 ust. 2 ustawy pomocowej). Rozstrzygnięcie oparły natomiast wyłącznie na stwierdzeniu braku stosowanych adnotacji w rejestrze, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy pomocowej. Tymczasem jak wykazano obowiązujące przepisy uzależniają przyznanie świadczenia wychowawczego od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że orzekające organy dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej i wydały rozstrzygnięcie w sprawie nie poprzedzając go wnikliwym postępowaniem dowodowym w celu ustalenia istotnej w sprawie okoliczności, jaką jest kwestia legalności pobytu w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej i w konsekwencji uprawnienia skarżącej do świadczenia wychowawczego, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy pomocowej. Brak wdrożenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie okoliczności podnoszonych przez skarżącą, stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z niepełnym zgromadzeniem i wybiórczą oceną materiału dowodowego. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obligując organy do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku zarówno odnośnie przesłanek warunkujących podjęcia rozstrzygnięć, o których mowa w art. 27 u.p.p.w.d., jak i prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy pomocowej, oraz wymogów dotyczących przeprowadzenia zgodnego z prawem postępowania wyjaśniającego. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.