I SA/Wa 459/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 grudnia 2021 r. nr DO.1.7614.668.2020.MW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 18 czerwca 2020 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją nr 2 z dnia 18 czerwca 2020 r. sprostowaną postanowieniem z dnia 19 czerwca 2020 r., stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. [...], jedn. ewid. K. – P., objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] - ul. [...] w K.. Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...]. Minister rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina K. na podstawie decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia 30 grudnia 2010 r. znak [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: uchwały Nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Krak. Nr 10 poz. 84), zgodnie z którą ulica [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich; stosownie zaś do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r., ww. droga stała się drogą gminną; mapy do celów prawnych sporządzonej w celu ustalenia przebiegu granic pasa drogowego ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przez geodetę uprawnionego A. G., przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Prezydenta Miasta K. w dniu [...] stycznia 2020 r. pod nr [...], z której wynika, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w całości w pasie drogowym ul. [...] w K.; zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 9 maja 1998 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych, z którego wynika, że działka nr [...] znajdowała się w całości w pasie drogowym. Minister podkreślił, iż mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.05.2013 r., sygn. akt I OSK 2/12). Brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Minister uznał, że dokument ten stanowił wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający faktyczne zajęcie części uwłaszczonej działki pod drogę publiczną i bezcelowym byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających tę okoliczność. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym co ustalono na podstawie: metryki ul. [...] w K., sporządzonej w czerwcu 1987 r., z której wynika, że droga ta miała nawierzchnię częściowo asfaltową oraz chodnik z płyt betonowych; wiosennego przeglądu stanu technicznego ulic z 1990 r., obejmującego ul. [...] w K.; oświadczenia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 23 lipca 2012 r., z którego wynika, że działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w K.. Minister wskazał, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przed podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Ponadto, władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z: dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione. Odnosząc się natomiast do, podniesionej w odwołaniu, kwestii odszkodowania Minister podniósł, iż sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Sprawy te nie są rozpatrywane przez organ wojewódzki (jako organ I instancji), lecz postępowanie w tej sprawie należy do właściwego starosty (prezydenta miasta). W związku z tym nie jest możliwe orzekanie w sprawie odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P. zarzucając pozbawienie go możliwości uzyskania należnego odszkodowania. Jednocześnie skarżący podniósł, że nigdy nie kwestionował zajęcia części jego nieruchomości pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2021 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi. W piśmie z dnia [...] września 2022 r. stanowiącym uzupełnienie skargi zarzucono zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego w sytuacji gdy organ powinien uchylić zaskarżone orzeczenie i orzec co do istoty sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, co miało wpływ na wynik sprawy, 3. art. 86 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przesłuchania strony postępowania pomimo, że w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że zostały spełnione określone tym przepisem przesłanki, których spełnienie łącznie jest wymagane do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2023 r. uczestnik postępowania P. P. wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako "przepisy wprowadzające", zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Nabycie własności nieruchomości na podstawie przywołanego przepisu, uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, należy wskazać, iż zgodnie z uchwałą Nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Krak. Nr 10 poz. 84) ulica [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich; stosownie zaś do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r., ww. droga stała się drogą gminną. Bezspornym jest też to, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła własność osób fizycznych, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że w sprawie niniejszej zostały spełnione również pozostałe przesłanki, gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod drogę publiczną i znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy dokonując oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ww. ustawy powołał się na następujące środki dowodowe: mapę do celów prawnych sporządzoną w celu ustalenia przebiegu granic pasa drogowego ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przez geodetę uprawnionego A. G., przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Prezydenta Miasta K. w dniu 14 stycznia 2020 r. pod nr [...], z której wynika, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w całości w pasie drogowym ul. [...] w K., zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 9 maja 1998 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych, z którego wynika, że działka nr [...] znajdowała się w całości w pasie drogowym, metrykę ul. [...] w K., sporządzoną w czerwcu 1987 r., z której wynika, że droga ta miała nawierzchnię częściowo asfaltową oraz chodnik z płyt betonowych, wiosenny przegląd stanu technicznego ulic z 1990 r., obejmującego ul. [...] w K., oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 23 lipca 2012 r., z którego wynika, że działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w K.. Wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są znajdujące się w aktach sprawy, wyżej opisane dokumenty. Powyższe dokumenty, oceniane we wzajemnej łączności ze sobą, potwierdzają zajętość przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 roku w ramach pasa drogowego drogi publicznej normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną we wspomnianej dacie. Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09 (wszystkie cytowane orzeczenia publik. CBOSA). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. A zatem zasadnie organy orzekające przyjęły, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Skoro działka objęta zaskarżoną decyzją znajdowała się w pasie drogi publicznej – wojewódzkiej nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na sporną działkę. Sąd wyjaśnia przy tym, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władająca nieruchomością zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, a sam materiał dowodowy zgromadzony w aktach został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który organ odwoławczy zasadnie uznał za wystarczający do wydania decyzji brak było podstaw do przeprowadzania dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Odnosząc się do zarzutów skargi, które w istocie dotyczą wyłącznie braku uzyskania przez skarżącego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, należy podnieść, że prawidłowe jest w odniesieniu do nich stanowisko Ministra przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia odszkodowania rozpoznawana jest bowiem w odrębnym postępowaniu i pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko Ministra, że mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.05.2013 r., sygn. akt I OSK 2/12). Brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. W rozpoznawanej sprawie taki przeciwdowód nie został przedstawiony. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).