I SA/Wa 2182/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 września 2023 r. nr DSZ-V.4321.2.153.2023.MD w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody W. z dnia 1 lutego 2023 r. nr KS-III.9470.174.2023.ER6; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz S. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 4 września 2023 r. nr DSZ-V.4321.2.153.2023.MD Minister Rodziny i Polityki Społecznej (Minister/organ) po rozpatrzeniu zażalenia S. B. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia [...] lutego 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym W dniu [...] stycznia 2023 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek S. B. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci J. B. i J. B. na okres świadczeniowy 2019/2021 tj. okres od 1 sierpnia 2019 r. do 1 lutego 2021 r. Działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lutego 2023 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w stosunku do ww. wniosku zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda Wielkopolski podniósł ponadto, iż terminy do składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, określone przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, są terminami prawa materialnego i nie podlegają przywróceniu. W związku z powyższym wnioskodawca może skutecznie złożyć wniosek do końca okresu świadczeniowego. Wojewoda Wielkopolski podkreślił także, że S. B. miał możliwość "kontynuowania" postępowania wszczętego na skutek wniosku złożonego przez panią P. B., ale tylko wówczas, gdy wniosek zostanie złożony w terminie 3 miesięcy od dnia śmierci. Wniosek taki nie został złożony, a postępowanie zostało umorzone. Z tym postanowieniem nie zgodził się S. B., złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 30 § 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie wstąpił w miejsce dotychczasowej strony w momencie jej śmierci, jako jej następca prawny w przypadku, gdy w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, wobec powyższego wszedł w miejsce zmarłej żony i posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu. Powołał także naruszenie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa covidowa) w zw. z art. 18 ust. 2b ustawy z dnia 1 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez brak zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołał także naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego pouczenia wnioskodawcy w zakresie przysługującego mu prawa do wniesienia zażalenia poprzez niewskazanie organu, do którego przysługuje zażalenie. W konsekwencji zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Podkreślił, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają ogólne przepisy k.p.a., tj. art. 30 § 4, gdyż prawo do świadczeń, będących przedmiotem niniejszego postępowanie nie jest ściśle związane z osobą zmarłego w rozumieniu art. 922 § 2, zatem wchodzi do spadku po tej osobie i jest prawem dziedzicznym. Podniósł, że sytuacja, gdy wnioskodawca nie składa od razu własnego wniosku może prowadzić do nieuzasadnionego pozbawienia wsparcia dzieci, a zatem kierując się wykładnią prokonstytucyjną, należy uznać, iż wnioskodawca powinien "kontynuować" pobieranie wsparcia na dziecko (por. wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r., sygn. akt Il SA/Lu 241/17) Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie Minister wskazał, że podstawę prawną objętego zażaleniem rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w przypadkach, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewoda wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku z [...] stycznia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 z uwagi na fakt, że został złożony w terminie ponad trzech miesięcy od dnia śmierci matki dzieci i nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia uznając, że wniosek złożony po zakończonym okresie świadczeniowym (błędnie wskazanym jako okres zasiłkowy) stanowi przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wniosek i załączniki do wniosku, o których mowa w ust. 4, są składane wyłącznie w postaci elektronicznej za pomocą wymienionych w ustawie kanałów komunikacji elektronicznej. Powyższe oznacza, iż wniosek złożony w dniu 24 stycznia 2023 r. — a zatem po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1981) — dalej: ustawa zmieniająca, wprowadzającej ww. przepis, nie może zostać rozpoznany ze względu na nieprawidłową formę jego złożenia. Nawet w przypadku, gdy wniosek dotyczy okresu świadczeniowego, którego rozpoznanie leży we właściwości wojewody z uwagi na zastosowanie art. 17 ust. 3 ustawy zmieniającej, wymóg złożenia wniosku drogę elektroniczną dotyczy wszystkich wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2022 r., jeżeli nie są składane w związku z wezwaniem wojewody. Z akt sprawy nie wynika, aby wojewoda wzywał S. B. do złożenia wniosku w Polsce (w związku z wnioskiem zagranicznym przekazanym zgodnie z pierwszeństwem instytucji polskiej do wypłaty świadczeń). Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu Minister wskazał, że zażalenie dotyczy wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonego przez ojca dzieci (za okres braku pierwszeństwa instytucji polskiej do wypłaty świadczeń), nie sposób zatem mówić o kontynuacji poprzedniego wniosku, złożonego przez matkę, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do takiego potraktowania tego wniosku. W odniesieniu do powołanego w zażaleniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt Il SA/Lu 241/17, Minister podkreślił, że zostało ono wydane w innym stanie prawnym. Wskazał, że regulacja dająca możliwość złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przewidziana w art. 18 ust. 2c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci weszła w życie, w swoim pierwotnym brzmieniu, z dniem 1 lipca 2019 r., dodana ustawą o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw z dnia 26.04.2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 924), a następnie została zmodyfikowana z dniem 1 stycznia 2022 r. w związku z ustawą zmieniającą. Wobec powyższego Minister stwierdził, że obecnie, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zawiera kompletną regulację odnoszącą się do kontynuacji wypłaty świadczenia wychowawczego po śmierci wnioskodawcy, której warunkiem jest złożenie wniosku m.in. przez drugiego rodzica w terminie 3 miesięcy licząc od dnia śmierci rodzica, z wniosku którego toczyło się postępowanie. Tym samym, a contrario, jeżeli wniosek taki nie zostanie złożony w terminie 3 miesięcy, nie można przyjąć daty złożenia wniosku przez zmarłego rodzica jako złożenia wniosku przez drugiego rodzica. Nie sposób zatem przyjąć, iż kwestia ta jest nieuregulowana w ustawie, a w konsekwencji należy zastosować przepisy k.p.a. poprzez odesłanie wynikające z art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W zakresie uregulowań przewidzianych ustawą covidową, Minister zwrócił uwagę, że organ Il instancji, z uwagi na powód odmowy wszczęcia postępowania, nie rozstrzyga w niniejszym postępowaniu o ewentualnej zasadności lub jej braku zastosowania art. 15 zzzzzn2 ustawy covidowej w takich przypadkach. Powyższa regulacja odnosi się do zdarzeń, które nastąpiły w okresie obowiązywania epidemii COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 491 ze zm.) i trwał do 16 maja 2022 r., w związku z jego odwołaniem, na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 709/22), zatem w omawianej sprawie, powyższy przepis nie znajduje zastosowania w szczególności z uwagi na okoliczność, iż wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania został złożony w dniu 24 stycznia 2023 r. Minister zwrócił uwagę, iż organ I instancji nie był władny do automatycznego wezwania drugiego rodzica do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, gdyż nie jest rolą organu w takiej sytuacji ustalenie kto jest uprawniony do złożenia wniosku w zakresie kontynuacji wypłaty świadczenia wychowawczego. Za zasadny Minister uznał zarzut braku jednoznacznego pouczenia w przedmiotowym postanowieniu. Wskazanie w zaskarżonym postanowieniu przez organ I instancji, iż od postanowienia "przysługuje zażalenie do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej / Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które wnosi się za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego" w istocie jest pouczeniem niedokładnym, mogącym wprowadzić stronę w błąd. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, zdaniem Ministra, nie wynikły dla strony żadne ujemne skutki spowodowane pouczeniem. Minister zauważył, że organ I instancji wskazał, że zażalenie wnosi się za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego. Nie bez znaczenia jest również, że jak wynika z załączonych dokumentów, pełnomocnik został powiadomiony o przekazaniu sprawy do organu Il instancji, którym jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Powyższe uchybienie zatem, w ocenie Ministra, nie wpływa na ważność wydanego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. B. (skarżący) zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 30 § 4 k.p.a w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w niniejszej sprawie spadkobiercy S. B. tj. przyjęcie, że S. B. nie wstąpił w miejsce dotychczasowej strony P. B. w momencie jej śmierci, jako jej następca prawny w przypadku, gdy w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, wobec powyższego S. B. wszedł w miejsce zmarłej żony P. B. i posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 13 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek z dnia 24 stycznia 2023 r. nie mógł zostać rozpoznany ze względu na nieprawidłową formę jego złożenia, w przypadku gdy S. B. wszedł w miejsce zmarłej żony- wnioskodawczyni P. B., jako jej następca prawny, a składanie przez niego odrębnego wniosku w tym zakresie było zbędne i pozostaje bez wpływu na posiadany przez skarżącego status strony w niniejszym postępowaniu; - a w konsekwencji powyższego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w całości, podczas gdy S. B. wszedł w miejsce zmarłej żony P. B. i posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu, co czyni wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieuzasadnionym, a zasadnym było uchylenie postanowienia organu I Instancji i kontynuowanie postępowania z udziałem następy prawnego P. B. – S. B.; 3. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzucił naruszenie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 18 ust. 2 c ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez: a) niezastosowanie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w przypadku, gdy w razie stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej powinien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu i wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, czego w niniejszej sprawie organ nie dokonał; b. błędne zastosowanie art. 18 ust. 2c ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wnioskodawca uchybił terminowi do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci J. B. i J. B. za okres zasiłkowy 2019/2021 w terminie 3 miesięcy od dnia śmierci żony P. B. w przypadku, gdy organ administracji publicznej powinien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu i wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, czego w niniejszej sprawie organ nie dokonał; - a w konsekwencji powyższego, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. art. 61a § 1 k.p.a poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn tj. w związku ze złożeniem wniosku po upływie terminu w przypadku, gdy S. B. wszedł w miejsce zmarłej żony P. B. i posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu, ewentualnie organ administracji publicznej nie zawiadomił strony o uchybieniu terminu i nie wyznaczył stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu co czyni wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przedwczesnym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Wielkopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2019 r. ( zmienione ustawą o zmianie ustawy o pomocy państwa (..) z 17 maja 2019 r.) prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1. Należy także zwrócić uwagę, że ustawa zmieniająca wprowadzała przepisy przejściowe, które modyfikowały zasady przyznawania tych świadczeń. Art. 12 ust 2 stanowił natomiast, że przepisy art. 18 ust. 2b i 2c i art. 25 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego rodzicowi, opiekunowi prawnemu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka ubiegającym się o świadczenie wychowawcze po zmarłym rodzicu, opiekunie prawnym dziecka albo opiekunie faktycznym dziecka, jeżeli śmierć rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka nastąpiła po dniu 30 czerwca 2019 r. Sytuacja, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie została przewidziana przez ustawodawcę i jak zasadnie wskazuje organ miała zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek o przyznanie świadczenia na okres zasiłkowy 2019/2021 złożyła matka dzieci, która zmarła po 30 czerwca 2019 r., w dniu [...] sierpnia 2022 r., a więc w dacie w której świadczenie wychowawcze za ten okres powinno już być zrealizowane i po upływie okresu zasiłkowego 2019/2021. W tej sytuacji organ nie był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania lecz zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7a i art. 8 kpa po powzięciu informacji o śmierci matki dzieci powinien pouczyć skarżącego o przysługujących mu w tej sytuacji uprawnieniach oraz o zasadach i formie złożenia wniosku zwłaszcza że wniosek matki dzieci do tej daty nie został rozpoznany. Z akt sprawy wynika ponadto, że rodzice dzieci razem sprawowali opieką rodzicielską, do czasu śmierci matki, a S. B. przez pewien czas przebywał i pracował za granicą. W okolicznościach niniejszej sprawy - wobec nierozpatrzenia wniosku P. B. do czasu jej śmierci – mimo, że upłynął już okres na jaki świadczenie powinno by przyznane oraz pomimo, że skarżący nie złożył wniosku w terminie 3 m-cy od daty śmierci matki dzieci, wniosek S. B. należy traktować jako wniosek uzupełniający do wniosku złożonego przez P. B. Organ miał bowiem obowiązek w terminie rozpoznać wniosek P. B. po ustaleniu czy świadczenie w kraju pierwszeństwa zostało jej wypłacone. Istota problemu w sprawie sprowadza się zatem do oceny czy organy administracji mogły wszcząć postępowanie i przyznać prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci. W ocenie Sądu z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, oraz zważywszy, że świadczenie jest świadczeniem "obligatoryjnym" a także biorąc pod uwagę , że wniosek P. B. nie został rozpoznany pomimo upływu okresu na który świadczenie miało być przyznane przed jej śmiercią, organ winien wszcząć postępowanie z udziałem ojca dzieci S. B. i uwzględnić wykładnię systemową ustawy. Kontynuując postępowanie, organ odwoławczy zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku, wszcząć postępowanie i uzupełnić akta administracyjne sprawy o ustalenie czy świadczenia za okres od 1 sierpnia 2019 r. do 31 stycznia 2021 zostały wypłacone przez ustalony przez organ kraj pierwszeństwa i w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające systemową wykładnię ustawy. W ocenie Sądu pozbawienie świadczenia wychowawczego za wskazany okres dzieci skarżącego z powodu śmierci ich matki, poprzez odmowę wszczęcia postępowania z wniosku ojca, jest sprzeczne z zasadą równości wobec prawa określoną w art. 32 Konstytucji RP wziąwszy pod uwagę, że organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków i nie ustalił czy świadczenie zostało wypłacone za granicą i nie rozpoznał wniosku. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z działań organu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.