II GSK 852/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 631/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2020 r., nr BP.500.55.2020.1103.LD5.5793 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 stycznia 2021 r., w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. W. kwotę 120 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W trakcie kontroli przedsiębiorcy T. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Q. (dalej: "Przewoźnik"), za okres od 28 października 2018 r. do 27 października 2019 r, stwierdzono następujące naruszenia przepisów transportu drogowego: • wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie uzyskał kwalifikacji wstępnej lub nie ukończył szkolenia okresowego; • wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; • wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Do kontroli strona okazała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, udzieloną dnia 27 lipca 2006 r., ważną do dnia 26 lipca 2056 r. oraz licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, wydaną w dniu 12 marca 2014 r., ważną od dnia 13 marca 2014 r. do dnia 12 marca 2019 r. Zakres kontroli obejmował przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140, zwanej dalej "u.t.d." lub "ustawa o transporcie") oraz spełnianie warunku dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. Zgodnie z okazanymi dokumentami, w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, przedsiębiorca zatrudniał 1 kierowcę. Osobą zarządzającą transportem był M. W. (dalej: "Skarżący"). Mając na uwadze powyższe, Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ I instancji"), decyzją z dnia 5 lutego 2020 r. nałożył na Skarżącego jako osobę zarządzającą transportem karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ odwoławczy" lub "GITD") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy poinformował, że w niniejszej sprawie nie znalazły zastosowania regulacje ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), dotyczące wymierzania kar pieniężnych, działania siły wyższej oraz odstąpienia od wymierzenia kary, ponieważ kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie w art. 92c ust. 1 pkt 1, a w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zaszły jednak okoliczności, które umożliwiałyby zastosowanie przepisów egzoneracyjnych. GITD stwierdził, że podczas kontroli nie przedstawiono u Przewoźnika aktualnego prawa jazdy zawierającego kod 95 lub aktualnego zaświadczenia lekarskiego, aktualnego orzeczenia psychologicznego oraz zaświadczenia o ukończeniu kwalifikacji okresowej kierowcy T. G., a zgodnie z plikami cyfrowymi z karty kierowcy okazanych podczas kontroli stwierdzono, iż w kontrolowanym okresie wykonywał on przewozy drogowe. W konsekwencji, kara pieniężna za stwierdzone naruszenia, według GITD, została na Skarżącego nałożona zasadnie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z informacją uzyskaną z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego Biura do spraw Transportu Międzynarodowego przy piśmie z dnia 31 października 2019 r., do licencji nr [...], w okresie od dnia 28 października 2018 r. do dnia 12 marca 2019 r. tj. dnia ważności ww. licencji, osobą zarządzającą transportem u Przewoźnika był Skarżący. GITD zaznaczył jednocześnie, iż zakres odpowiedzialności zarządzającego transportem jest określony wprost w przepisach prawa i żadna umowa cywilnoprawna nie może go zawęzić, a odpowiedzialność wynikającą z załącznika nr 4 nie może zostać przerzucona na przedsiębiorcę. Organ odwoławczy podkreślił, iż łączna kara pieniężna za wszystkie stwierdzone w przedmiotowej sprawie naruszenia według załącznika nr 4 do u.t.d. wyniosła 3.500,00 zł, ale z uwagi na art. 92a ust 4 u.t.d. została ona zredukowana do 3.000,00 zł. Zdaniem GITD, organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ w jego ocenie, zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę Skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w czasie kontroli przeprowadzonej u Przewoźnika ustalono, iż jednym z kierowców wykonujących przewozy drogowe był T. G. Nie ukończył on szkolenia okresowego, nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, co stanowi to naruszenie przepisów art.39a ust.1 pkt 6, art.39j ust.1 i art.39k ust.1 u.t.d. Naruszenia te nie były kwestionowane ani w postępowaniu administracyjnym, ani w skardze. Zdaniem WSA, sporna natomiast pozostawała kwestia odpowiedzialności Skarżącego za stwierdzone naruszenia. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji nie wyjaśniały dokładnie statusu prawnego Skarżącego oraz kwestii jego odpowiedzialności za trzy ujawnione naruszenia. WSA zaznaczył, że jedynym dokumentem dotyczącym statusu prawnego Skarżącego jako zarządzającego transportem jest pismo GITD z dnia 31 października 2019 r., z którego wynika, że w przypadku licencji nr [...], Skarżący jest osobą zarządzającą transportem, o której mowa w art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE. L Nr 300, SIT. 51, zwanego dalej "rozporządzenie 1071/2009"). Z treści tego pisma nie wynika jednak czy Skarżący jest osobą, o której mowa w art. 4 ust.1 czy w art. 4 ust.2 rozporządzenia. Sąd I instancji zaznaczył, że istniały rozbieżności pomiędzy protokołem kontroli a decyzją organu I instancji w kwestii, czy Skarżący jest "osobą, o której mowa w art. 7c ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym", a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji pominął tę kwestię. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż skoro Skarżący kwestionował swoją odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia, organy powinny dołączyć i przeanalizować treść umowy cywilnoprawnej pomiędzy Skarżącym a Przewoźnikiem w celu rozstrzygnięcia, czy w zakresie obowiązku Skarżącego był nadzór nad przestrzeganiem naruszonych regulacji. Wymieniona umowa cywilnoprawna, w ocenie Sądu I instancji, miała więc istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i brak tego dokumentu w aktach sprawy oznaczał, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony. W konsekwencji, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Skarżącemu kary nie znalazło uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym i było przedwczesne. Ponadto, według Sądu I instancji, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do szeregu zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stanowi naruszenie art.107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji nie wyjaśniły dokładnie statusu prawnego skarżącego oraz kwestii jego ewentualnej odpowiedzialności za trzy ujawnione naruszenia przepisów, co stanowi naruszenie art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji uznał skargę za uzasadnioną oraz wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wyjaśnić sytuację prawną Skarżącego oraz kwestię jego ewentualnej odpowiedzialności za ujawnione naruszenia. W tym celu Sąd I instancji nakazał załączyć umowę cywilnoprawną zawartą pomiędzy Skarżącym a Przewoźnikiem, a w razie potrzeby dokonać dalszych czynności procesowych mających na celu wyjaśnienie sytuacji prawnej Skarżącego. Sąd I instancji nadmienił również, iż organy administracji wydając rozstrzygnięcie w sprawie powinny odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i w skardze. W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1c.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 200 p.p.s.a., WSA zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 92a ust 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., zwanej dalej utd) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia nr 1071/2009 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że jedyna osoba zarządzająca transportem wyznaczona przez przewoźnika nie odpowiada za wszystkie operacje transportowe wykonywane przez przedsiębiorstwo transportowe i że jej odpowiedzialność za powstałe naruszenia może być ograniczona na podstawie zapisów umowy o zarządzanie transportem podczas gdy do obowiązków zarządzającego transportem należy stały i realny nadzór nad operacjami transportowymi i jedynie w przypadku wyznaczenia kilku zarządzających transportem, każdy z nich może odpowiadać za jedynie część operacji transportowych. 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący statusu prawnego Skarżącego, poprzez brak dołączenia do akt sprawy i analizy zapisów umowy o zarządzanie transportem między skarżącym a zatrudniającym, go przewoźnikiem drogowym podczas gdy zdaniem organu treść tej umowy nie ma znaczenia dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego w sytuacji, gdy jest on jedynym zarządzającym transportem zgłoszonym do uprawnienia przewoźnika drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie wniesionej przez organ skargi kasacyjnej w całości zgodnie z art. 184 p.p.s.a, oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: po dokonaniu całościowej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 2 pkt 5 Rozporządzenia 1071/2009, zarządzający transportem to osoba fizyczna zatrudniona przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, osoba fizyczna lub, w razie potrzeby, inna osoba fizyczna wyznaczona przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. Zakres odpowiedzialności zarządzającego transportem został określony w art. 92a ust. 2 u.t.d., który stanowi, że zarządzający transportem, to osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Z powyższej regulacji wynika m.in., że odpowiedzialność zarządzającego transportem ma charakter odpowiedzialności administracyjnej, niezależnej od winy (obiektywnej), z zastrzeżeniem prawnie przewidzianych okoliczności egzoneracyjnych (zob. wyrok NSA 21 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 418/21). W przedmiotowej sprawie, Skarżący został przypisany do licencji okazanej przez Przewoźnika jako zarządzający transportem. Umowa pomiędzy Skarżącym a Przewoźnikiem, jak zauważył WSA, była niezbędna do uzyskania przez Przewoźnika licencji. W związku z powyższym, ponosi on odpowiedzialność na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd przedstawiony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 765/20, iż umowa nie może modyfikować odpowiedzialności podmiotów, którym ustawa o transporcie drogowym taką odpowiedzialność przypisała, zwłaszcza że zarządzający transportem to podmiot, który w sposób ciągły i rzeczywisty zarządza działalnością transportową, a to oznacza także, że ponosi w takim zakresie odpowiedzialność. Zdaniem NSA, wynika to również z treści art. 4 rozporządzenia 1071/2009. Skarżący nie podnosił również, że umowa pomiędzy nim a Przewoźnikiem nie obowiązywała, a jedynie, że ograniczała jego odpowiedzialność. Zarzut podniesiony przez skarżący kasacyjnie organ w punkcie I.1 skargi kasacyjnej należy uznać więc za uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. podniesiony w pkt I. 2) należy uznać za nieuzasadniony. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego do orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (zob. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 173/24). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z kolei powołany w zarzutach art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była, albo powinna być, przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku, gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, iż Sąd I instancji, wykroczył poza podniesione zarzuty. Skarżący podnosił bowiem w zarzutach, iż organ naruszył przepisy postępowania. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a, należy uznać go za uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy w sposób wystarczający ustaliły status prawny skarżącego na podstawie danych uzyskanych z licencji. W związku z dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając istotę sprawy za ostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. O kosztach, jak w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).