III OSK 2640/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.B., M.Ś. i Z.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1071/21 w sprawie ze skarg L.B., M.Ś., Z.Ś., M.K., A.B. i T.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 kwietnia 2021 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.87.2019.MW/KN w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1071/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargi L.B., M.Ś., Z.Ś., M.K., A.B. i T.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ odwoławczy, GDOŚ) z 20 kwietnia 2021 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.87.2019.MW/KN w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się L.B., M.Ś. oraz Z.Ś. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych, dowolnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach niemogących mieć wpływu na treść orzeczenia organu; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w ramach kontroli w granicach sprawy ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której treść współkształtowała kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Skarżący kasacyjnie zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż w sprawie przeprowadzono prawidłową ponowną ocenę oddziaływania na środowisko oraz brak było podstaw do wydania odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia; - art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż w sprawie organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w prawidłowy sposób uwzględnił warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji wydanym po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko; - art. 93 ust. 2 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie może zmienić uwarunkowań projektowych określonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; - art. 93 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w sprawie; - art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż brak lokalizacji inwestycji na terenie obszaru Natura 2000 oznacza brak konieczności dokonywania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na taki obszar Natura 2000; - art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uwagi na brak oddziaływania na przedmiot i cele ochrony obszaru Natura 2000, a także pominięcie braku oceny rozwiązań alternatywnych; - art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy; - art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji braku załączenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyzji o zezwoleniu na odstępstwa od zakazów określonych w art. 52 ust. 1 pkt ustawy o ochronie przyrody. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W ocenie skarżących kasacyjnie, przy tego rodzaju inwestycjach winno dojść do szczegółowego określenia sposobu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, uwzględniając nie tylko zakres przewidywanych dla budowy urządzeń i technologii, ale przede wszystkim jej zakres. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja łączy drugą największą aglomerację w Polsce i trasę wielu pojazdów, w tym pojazdów wielotonażowych na przestrzeni dziesiątek lat, zatem badania powinny uwzględniać nie tylko sam proces budowy, ale również jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie w trakcie jej eksploatacji. Skarżący kasacyjnie wskazali, że zarówno sąd, jak też organ prowadzący postępowanie błędnie ocenił stan faktyczny, a tym samym przyjmując niewłaściwą wykładnię zaniechał dokonania czynności na nim ciążących. Dalej stwierdzono, że organ prowadząc postępowanie nie przeprowadził weryfikacji raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie kontroli wariantowości przedsięwzięcia. Naruszył tym samym wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwukrotnego rozpoznania sprawy. Przeprowadzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, weryfikacja raportu powinna dotyczyć w pierwszej kolejności wariantowości przedsięwzięcia i oceny czy wariant przyjęty do realizacji jest przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 6a wariantem najkorzystniejszym. Rzeczą organu nie jest jedynie kontrola czy raport zawiera wymagane prawem warianty przedsięwzięcia, ale czy dokonany wybór wariantu jest optymalny oraz czy sam raport jest dokumentem wiarygodnym, dającym podstawę do wydania decyzji, czy też wymaga uzupełnienia gdyż np. przedstawione w nim warianty mają charakter pozorny. W ocenie skarżących kasacyjnie, żadnej oceny organ w tym zakresie nie przeprowadził. Jest to tym bardziej rażące, że w licznych odwołaniach kwestionowano właśnie przebieg przyjętego do realizacji wariantu. Skarżący kasacyjnie zauważyli, że w sprawie nie została dokonana prawidłowa ocena raportu pod względem przyjętego do realizacji wariantu przedsięwzięcia, a co za tym idzie nie wykazano w sposób niebudzący wątpliwości prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie oceniając, który z przedstawionych w raporcie wariantów jest najkorzystniejszy. Wybór jednego z tych wariantów przesądzi w przyszłości o przebiegu inwestycji. Szczególnie, jeżeli chodzi o inwestycje drogowe przebieg ten ma duże znaczenie dla mieszkańców z uwagi na fakt, że grunty zajęte w przyszłości pod drogę spowodują utratę własności tych gruntów przez dotychczasowych właścicieli. Jeżeli napisany specjalistycznym językiem raport jest dla przeciętnej strony niezrozumiałym, strona ta ma prawo z decyzji środowiskowej dowiedzieć się, jakie argumenty (korzyści) przemawiały za przyjęciem tego, a nie innego wariantu przedsięwzięcia, który jak mowa wyżej w przyszłości może skutkować utratą przez nich własności gruntów. Konkludując stwierdzono, iż organy nie przeprowadziły poprawnie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uchyliły się bowiem od weryfikacji raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie kontroli przedstawionych w raporcie wariantów przebiegu planowanej obwodnicy tak pod względem formalnym, tj. czy faktycznie są to trzy różne warianty, a nie warianty pozorne (podobne) czy pokrywające się, oraz pod względem merytorycznym, tj. czy proponowany do przyjęcia wariant ma faktycznie najkorzystniejszy przebieg. Skarżący kasacyjnie zauważyli również, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [jeżeli taka ocena jest wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...)] zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżących kasacyjnie, zarzucane uchybienia zawarte w wymienionych i uzasadnionych podstawach kasacyjnych miały oczywiście istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezzasadnie odmówiono zmiany postanowienia w zakresie punktu 1b i przyjęcia wartości min. 100 m oraz rozpatrzenia pozytywnie zarzutów, jak również przyjęcia wariantu II jako najbardziej korzystnego środowiskowo dla prowadzonej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, czego nie uczynił w toku prowadzonego postępowania, a według drugiego z nich ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niektóre zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247; dalej: ustawa środowiskowa), art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, art. 93 ust. 2 pkt 4 ustawy środowiskowej oraz art. 93 ust. 4 ustawy środowiskowej pozostają ze sobą w ścisłym związku. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści i uzasadnienia powyższych zarzutów zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenia, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, uwzględniając warunki realizacji przedsięwzięcia określone w: 1) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1. Stosownie zaś do treści art. 93 ust. 2 pkt 4 ustawy środowiskowej, w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwoleniach, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, właściwy organ może (...) zmienić wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c, jeżeli potrzeba zmiany została stwierdzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy środowiskowej (uchylonym z dniem 1 stycznia 2018 r.), jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wskazać należy, że powołane regulacje znajdują się w rozdziale 4 ustawy środowiskowej zatytułowanym "Ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, z jakich powodów przepisy te zostały przywołane, skoro przedmiotem skargi jest decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepisy tego rozdziału nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, są to bowiem przepisy porealizacyjne dotyczące przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w przypadku, gdy organ który wydaje decyzję środowiskową stwierdzi w niej taką potrzebę lub gdy wystąpi o to podmiot, który planuje realizację przedsięwzięcia, ewentualnie kiedy organ wydający decyzję wymaganą przed rozpoczęciem realizacji konkretnego przedsięwzięcia (np. pozwolenie na budowę, pozwolenie na realizację inwestycji drogowej itd.) stwierdzi, że we wniosku o wydanie tej decyzji dokonano zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej (https://www.gov.pl/web/rdos-opole/system-oos). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza ramy, w jakich powinna się mieścić ponowna ocena. To ona przesądza, że realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna ze względu na wymogi ochrony środowiska, w tym te wynikające z art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.) ustalając w tym zakresie warunki, które w toku ponownej oceny mogą być uaktualnione celem dopasowania do szczegółowych parametrów przedsięwzięcia, jakie można doprecyzować w większym stopniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego oraz ewentualnych zmian stanu środowiska w stosunku do tego istniejącego w dniu jej wydania (K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023). W rozpoznawanej sprawie podstawą rozstrzygnięć organów administracji publicznej nie były i nie powinny być powołane regulacje. Skoro zatem przepisy te nie były stosowane w przedmiotowym postępowaniu przez organy, ani też nie były przedmiotem analizy lub zastosowania przez Sąd I instancji, to nie mogło dojść do ich naruszenia. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody) oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, projekty polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów a także planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W myśl art. 34 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w przypadku gdy znaczące negatywne oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Jak słusznie wskazano w decyzji organu I instancji, na terenie planowanego przedsięwzięcia nie znajdują się obszary Natura 2000. Najbliższy obszar – [...] - znajduje się w odległości ok. 8 km od planowanej drogi. Kolejny obszar Natura 2000 – [...] położony jest w odległości ok. 9 km od planowanej inwestycji. Odległość planowanych wariantów tras do granic [...] Parku Narodowego wynosi 6 km. Najbliżej inwestycji położone są rezerwaty [...] (około 6,5 km) oraz [...] (około 6 km). Zgodzić się należy z twierdzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, że planowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie będzie oddziaływać na wskazane formy ochrony przyrody. Z uwagi na to, iż projektowane przedsięwzięcie nie przecina istotnych szlaków migracyjnych gatunków zwierząt (poza doliną rzeki [...] – [...]) nie wpłynie ono na integralność obszarów Natura 2000. Skoro planowane przedsięwzięcie nie przecina obszarów Natura 2000, brak było podstaw do zastosowania wskazanych regulacji. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Powołana regulacja wymienia warunki, od których uzależniona jest możliwość wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów istniejących w ramach systemu ochrony gatunkowej. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, który orzekając o konieczności częściowej modyfikacji warunków określonych w pkt I.2.13 decyzji organu I instancji i uchylając część warunku I.2.13 w zakresie powołanego art. 56 ustawy o ochronie przyrody, wskazał, że konieczność uzyskania stosownych pozwoleń na odstępstwo od zakazów wobec gatunków chronionych jest obowiązkiem ustawowym i nie powinna być wpisywana do warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.). Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia wskazanego przepisu w niezałączeniu do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o zezwoleniu na odstępstwa od zakazów określonych w art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując m.in. art. 11a ust. 4 ww. ustawy, wskazano, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (jeżeli taka ocena jest wymagana przepisami ustawy środowiskowej), zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego ponownego pokreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, a nie decyzja realizacyjna zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Celem decyzji środowiskowej jest określenie ramowych warunków realizacji przedsięwzięcia, które w tak określonych granicach będą wiążące dla organu wydającego decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej. Decyzja środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Z tego powodu zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, wydanie tej decyzji następuje przed uzyskaniem wymienionych w tym przepisie decyzji realizacyjnych, m.in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej). Decyzja środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego planowanej skali, charakterystyki technicznej i technologicznej, lokalizacji oraz rodzaju oddziaływań na środowisko. Na podstawie decyzji środowiskowej wnioskodawca nie nabywa uprawnień do realizacji konkretnie określonego przedsięwzięcia. Zostaną one bowiem uregulowane w decyzji realizacyjnej, w której organ administracji dokonuje konkretyzacji warunków realizacji przedsięwzięcia, określonych w sposób ogólny w decyzji środowiskowej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 690/18 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydane rozstrzygnięcie nie stanowi zezwolenia na rozpoczęcie prac prowadzących do realizacji przedsięwzięcia, a umożliwia jedynie uzyskanie decyzji następczych, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, w tym m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wobec powyższego brak było podstaw do dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych przepisów regulujących postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji realizacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzucają również nieprzeprowadzenie przez organ poprawnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, poprzez uchylenie się od weryfikacji raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie kontroli przedstawionych w raporcie wariantów przebiegu planowanej obwodnicy tak pod względem formalnym, tj. czy faktycznie są to trzy różne warianty, a nie warianty pozorne (podobne), czy pokrywające się, oraz pod względem merytorycznym, tj. czy proponowany do przyjęcia wariant ma faktycznie najkorzystniejszy przebieg. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić generalną ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że raport przedstawiony przez inwestora zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, a określone w zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że ustawa środowiskowa stanowi transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz.UE.L 26 z 28.01.2012, str. 1), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz.UE.L 124 z 25.04.2014, str. 1). Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - powinni posiadać wiedzę specjalistyczną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1514/21). Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13). Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych, czy też przedstawienia jedynie wyrywkowych ocen, opinii odnoszących się do niewielkich części raportu. Oczywiście nie można wykluczyć, że takie opinie, czy oceny mogą stanowić podstawę do zakwestionowania wartości dowodowej raportu w tej części, pamiętać jednak należy, że raport stanowi specjalistyczne opracowanie uwzględniające łącznie wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy środowiskowej. Stanowi więc kompendium wiedzy o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie kryteriów wskazanych w ustawie środowiskowej. Z uwagi na charakter zarzutów skargi kasacyjnej, które zmierzają do zakwestionowania wartości merytorycznej raportu, przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania merytorycznej zawartości raportu, a może go oceniać tylko pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, kompletności i spójności, czyli czy raport spełnia wymagania ustawowe co do jego zawartości (treści) w rozumieniu art. 66 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Wszystkie warianty powinny zawierać opis przewidywanego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska z uwzględnieniem zasady kompleksowej ochrony środowiska unormowanej w art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) Warianty realizacji przedsięwzięcia determinują treść ewentualnej decyzji środowiskowej, która jest konsekwencją wyboru przez organ określonego wariantu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 1817/21). W rozpoznawanej sprawie organy administracji dokonały szczegółowej oceny raportu w zakresie przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia, wzywając inwestora do uzupełnienia raportu w tym zakresie. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że zaproponowane warianty mają charakter pozorny. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, wybór każdego z wariantów pociągał za sobą zróżnicowany zakres oddziaływania na środowisko, w szczególności ze względu na: wielkość powierzchni terenu planowanej do zajęcia pod budowę obwodnicy, przewidywane natężenie ruchu, liczbę budynków planowanych do wyburzenia, liczbę wycinanych drzew i powierzchnię usuwanych zakrzewień. W każdym jednak przypadku ma miejsce realizacja inwestycji polegającej na budowie szlaku komunikacyjnego o parametrach drogi głównej, służącego wyprowadzeniu ruchu pojazdów poza centrum miejscowości [...]. Prowadzi to do wniosku, że jakkolwiek zaproponowany przebieg wariantu nr 3 w dość znaczący sposób odbiega od położenia trasy wariantów nr 1 i 2, to niewątpliwie jednak również stanowi wariant tego samego przedsięwzięcia, realizującego cel, którym jest budowa zachodniej obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy wezwał inwestora o uszczegółowienie wyjaśnień dotyczących zakresu oddziaływania poszczególnych wariantów przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedziach załączonych do pism z 10 lipca 2020 r. i 21 sierpnia 2020 r. wnioskodawca przedstawił dodatkową analizę wariantową, waloryzującą poszczególne aspekty oddziaływania inwestycji na środowisko. Z opracowania tego wynika, że w odniesieniu do poszczególnych kryteriów (technicznych, ekonomicznych, środowiskowych) oddziaływanie każdego z wariantów jest zróżnicowane, a zarazem każdy z nich w istocie stanowi odrębny wariant, mogący stanowić podstawę do realizacji omawianej inwestycji. W związku z powyższym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że analiza wariantowa przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W uzupełnieniu do raportu z 21 sierpnia 2020 r. (str. 18-21), przedstawiono analizę wariantową przedsięwzięcia w odniesieniu do kryteriów o charakterze technicznym, środowiskowym i ekonomicznym, a analiza ta pozwala na wskazanie istotnych różnic pomiędzy wariantami przedsięwzięcia. Pod względem kryteriów technicznych za najbardziej korzystny uznano wariant 3, ze względu na najmniejszą liczbę kolizji z istniejącą infrastrukturą. W nawiązaniu do kryteriów środowiskowych za najbardziej korzystny został uznany wariant 2, przy czym oceniono, że pod względem intensywności oddziaływania na środowisko warianty 1 i 2 są równorzędne. Wnioskodawca podkreślił również, że najbardziej efektywny pod względem ekonomicznym jest wariant 1, co stanowiło zarazem główną przesłankę wyboru takiego przebiegu trasy. W analizie przedstawionej na str. 21-27 uzupełnienia do raportu z 21 sierpnia 2020 r. podniesiono, że realizacja drogi w wariancie 1 wiąże się z poniesieniem niższych nakładów inwestycyjnych, a zarazem pozwoli na uzyskanie najwyższych sumarycznych korzyści finansowych, co stanowi bardzo istotną przesłankę dla inwestora, przemawiającą za wyborem właśnie takiego przebiegu drogi. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem GIOŚ, że analiza oddziaływania na środowisko wszystkich trzech wariantów projektowanej drogi pozwala na ocenę, iż dopuszczalna jest realizacja każdego z nich, a co za tym idzie - każdy mógłby funkcjonować jako wariant przeznaczony do realizacji lub racjonalny wariant alternatywny. Konkludując, analiza wariantowa przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób prawidłowy w świetle przepisów ustawy środowiskowej, w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Odnosząc się do kwestii przedstawienia przez inwestora prawidłowego streszczenia w języku niespecjalistycznym, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy środowiskowej, wyjaśnić trzeba, że streszczenie to zostało przygotowane w sposób prawidłowy (str. 5-10 raportu). Co więcej, organ odwoławczy wezwał inwestora do uzupełnienia informacji zawartych w streszczeniu. Uzupełnione streszczenie zostało załączone do pisma z 10 lipca 2020 r. (str. 3-21 uzupełnienia raportu) i spełnia warunki określone w art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy środowiskowej. Konkludując, uznać należało, że sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut kwestionujący spełnienie wymogu wariantowości, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Podkreślić trzeba, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym. Z kolei zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy Sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy wyda orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do tego rodzaju naruszenia w tej sprawie niewątpliwie nie doszło. Sąd I instancji orzekał bowiem w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W konsekwencji powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.