III OZ 54/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 930/23 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 26 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił A.C (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 14 czerwca 2023 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na decyzję na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 14 czerwca 2023 r., w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "budowa obiektu mostowego wraz z drogą dojazdową klasy L na odcinku od ul. [...] do DW nr [...] w [...]". W skardze skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na trudne do odwrócenia skutki rozumiane jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił, że budowa obiektu mostowego spowoduje trwałą zmianę sytuacji na terenie objętym przedsięwzięciem, jak i na gruntach sąsiadujących. Zintensyfikowanie ruchu w sytuacji uzyskania zgód budowlanych skutkować będzie znacznym oddziaływaniem na środowisko, w tym zwiększonymi emisjami oddziaływania na zdrowie i warunki życia mieszkańców. Skarżący wskazał również na dużą ingerencję w substancję i komponenty środowiska, tj. w szatę roślinną oraz bytowanie zwierząt na tym terenie. Przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja środowiskowa zakłada wycinkę drzew znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi oraz lasów. Na skutek prowadzonych działań zostaną zaburzone lokalne korytarze migracji gadów, płazów oraz ssaków. Także zwiększenie poziomu hałasu w okolic oraz zwiększenie zanieczyszczenia powietrza związane ze wzmożonym ruchem samochodów, stanowi następstwo wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że to skarżący powinien uprawdopodobnić zaistnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Przykładowo wskazując, że inwestor wykonuje prace przygotowawcze lub z podjętych przez niego realnych działań wynika zamiar ich podjęcia, powinien podać na czym te prace polegają i w jaki sposób wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ma obowiązku doszukiwania się przyczyn zgłoszonego wniosku, jak i w oparciu o treść skargi domniemywać okoliczności, które przemawiałyby za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. Sąd nie mam także obowiązku samodzielnego poszukiwania w aktach sprawy argumentów i dowodów na poparcie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie przedstawił przekonujących dowodów i argumentów, które uprawdopodobniłyby wystąpienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, uwzględniając także art. 86f ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) Przepis ten wyraźnie wskazuje, że przez trudne do odwrócenia skutki rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis ten wiąże więc pojęcie trudnych do odwrócenia skutków z następstwami wynikającymi z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Innymi słowy, żeby można było rozważać kwestię zaistnienia tego rodzaju skutków, w sprawie musi nastąpić podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia jest wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek do uzyskania przez inwestora kolejnych wymaganych decyzji. Nie upoważnia do rozpoczęcia robót, a ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Nie może więc stanowić samoistnej podstawy do realizacji inwestycji. Wydanie decyzji środowiskowej nie przesądza również o tym, czy inwestor będzie kontynuował przedsięwzięcie lub uzyska pozwolenie na budowę. Nie oznacza to więc automatycznie zgody na podjęcie jakichkolwiek robót związanych z realizacją inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 90 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 86f ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1890). W ocenie skarżącego, niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegało na wydaniu zaskarżonego postanowienia na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 166 p.p.s.a., a także w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, przez ograniczenie się Sądu I instancji do sporządzenia szablonowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 86f ust. 1 i 2a ustawy środowiskowej w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłankę spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, rozumianą jako następstwa, wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy rozumieć tylko w taki sposób, że aby można było rozważać kwestię zaistnienia tego rodzaju skutków, w sprawie musi nastąpić podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Ponadto niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegało na pominięciu przez Sąd I instancji wzajemnych zależności pomiędzy wydaniem decyzji środowiskowej, która korzysta z waloru ostateczności oraz decyzji z zakresu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 i 553). Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej (art. 86c ustawy). Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) - art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję.". Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wojewódzki sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Zarzut naruszenia art. 86f ust. 1 i 2a ustawy środowiskowej w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. zasługiwał zatem na uwzględnienie. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, która to nowelizacja weszła w życie dzień po ogłoszeniu tj. 16 września 2023 r. Z art. 86f ust. 8 ustawy środowiskowej w obecnym brzmieniu wynika jednoznacznie, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wstrzymuje wykonania ostatecznego zezwolenia na inwestycję. Natomiast dodano jednocześnie art. 86f ust. 2a, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Oceny w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera. Wskazana wyżej nowelizacja ustawy środowiskowej spowodowała ponadto zmianę art. 86f ust. 2. W obecnym brzmieniu, obowiązującym od 16 września 2023 r., a więc również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przepis ten stanowi, że Sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 61 § 5 p.p.s.a. i wyklucza możliwość rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na posiedzeniu niejawnym. Oznacza to, że zarzut podnoszący naruszenie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 90 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 86f ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy zmieniającej z 13 lipca 2023 r., również zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, a Sąd I instancji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek, wyznaczając w tym celu rozprawę. Brak oceny Sądu I instancji w zakresie wynikającym z art. 86f ust. 2a p.p.s.a. oraz w istocie lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oznaczają, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednocześnie rozpoznać wniosku o wstrzymanie wykonania, ponieważ pozbawiłoby to strony jednej instancji tego postępowania wpadkowego. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ żaden przepis ustawy p.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.