I GSK 41/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F. " Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 3040/22 w sprawie ze skargi "F." Sp . z o.o. w B. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "F. " Sp. z o.o. w B. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 3040/22 oddalił skargę F. sp. z o.o. w B. (dalej "spółka", "strona" albo "skarżąca") na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Skarżąca złożyła w ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach naboru zwykłego przeprowadzonego dla poddziałania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Inwestycja realizowana przez Wnioskodawcę obejmowała budowę budynku konfekcjonowania mieszanek paszowych, rozbudowy płyty fundamentowej pod silosy paszowe i podajniki kubełkowe, budowę paneli fotowoltaicznych oraz zakup zespołu silosów, linii rozładunkowej i linii pakującej do paszy dla zwierząt gospodarskich. Do wniosku o przyznanie pomocy skarżąca dołączyła decyzję Burmistrza Miasta Brzeziny z dnia [...] .08.2018 r. znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, sprostowanie do ww. decyzji z dnia [...].10.2018 r. znak: [...] oraz ostateczną decyzję pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 04.05.2018 r., wydane przez Starostę Brzezińskiego. Po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie pomocy, pismem z dnia 17.12.2019 r. Agencja zaprosiła skarżącą do zawarcia umowy o przyznaniu pomocy. W wyznaczonym terminie skarżąca jako wnioskodawca nie stawiła się w Łódzkim Oddziale Regionalnym ARiMR celem popisania umowy o przyznaniu pomocy, przy czym pismem z dnia 09.01.2020 r. poinformował Agencję, że wyrokiem z dnia 16.05.2019 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 136/19 sąd ten uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie braku potrzeby oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Brzeziny z dnia [...].08.2018 r. znak: [...], a także postanowienie Burmistrza Miasta Brzeziny z dnia [...].07.2018 r. znak: [...]– sprawa zatem została przekazana do ponownej oceny. Powyższa procedura została zainicjowana na skutek wniosku o wznowienie postępowania przez jednego z uczestników postępowania. W związku z nieuzupełnieniem wniosku o przyznanie pomocy o dokument potwierdzający spełnienie jednego z kryteriów przyznania pomocy, pismem z dnia 20.08.2021 r., Agencja odmówiła skarżącemu przyznania pomocy. W wyniku rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4711/21 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu, wskazując, iż do spełnienia wymogów określonych przepisami rozporządzenia wystarczyła ostateczna decyzja, nie zaś prawomocna decyzja, wydana odnośnie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ i nie dostarczeniu przez skarżącą dokumentów, o które była wzywana w pismach z dnia: 8 lipca 2022 r., 27 maja 2021 r., 30 sierpnia 2022 r. oraz 19 września 2022 r., a tym samym w związku z zaistnieniem okoliczności określonych w § 13 ust. 2a oraz niespełnienia kryterium przyznania pomocy określonego w § 11 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia, odmówiono stronie przyznania pomocy, o czym została poinformowana w piśmie znak DOPI-65010-OR05000034/18/22 z dnia 24 października 2022 r. Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 stycznia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 3040/22 ją oddalił. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie dopatrzył się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ wzywał kilkukrotnie skarżącą do uzupełnienia złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie. Wezwania powyższe w nie zostały wykonane, co jest bezsporne między stronami. Organy prawidłowo dokonały interpretacji obowiązujących w sprawie przepisów, jak również prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zbierając go wcześniej zgodnie z wymogami przepisów postępowania. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżyła w całości wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 stycznia 2024 r., Organowi temu zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lala 2014 -2020 w zw. z § 11 ust. 2 pkt 13 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, - poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie spełniała warunków do przyznania pomocy, pomimo iż Prezes ARiMR pierwotnie pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. znak [...] rozparzył wniosek złożony przez F. sp. z o.o. z siedzibą w B. w przedmiocie przyznania pomocy w ramach Poddziałania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" pozytywnie, a następnie pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. odmówił przyznania pomocy, pomimo, iż wniosek i złożone do wniosku dokumenty spełniały wszelkie wymagania prawne, na dzień wydawania pierwotnej - pierwszej decyzji przez prezesa ARiMR 2. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 w zw. z § 11 ust. 2 pkt 13 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, - poprzez nieuprawnione wezwanie skarżącej do przedłożenia prawomocnej decyzji administracyjnej w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem o przyznanie pomocy, w sytuacji, w której wymogiem ustawy jest obowiązek dostarczenia kopii ostatecznych pozwoleń, zezwoleń lub innych decyzji, których uzyskanie jest wymagane przez odrębne przepisy do realizacji inwestycji objętych operacją, a także kopie innych dokumentów potwierdzających spełnienie określonych w odrębnych przepisach warunków realizacji inwestycji objętych operacją - w przypadku podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy, o którym mowa w § 2 ust, 1 pkt 1, jeżeli w ramach operacji będą realizowane tego typu inwestycje, 3. art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 - poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie. 4. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn odmowy przyznania pomocy i oparcie się na lakonicznym stwierdzeniu, iż skarżąca była wzywany do przedłożenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem o przyznanie pomocy i nieuzupełnieniem tego braku przez skarżącą w przepisanym terminie - pomimo, iż w obrocie prawnym funkcjonowało stanowisko Prezesa ARiMR w przedmiocie przyznania dofinansowania i nie zostało ono na dzień wezwania do uzupełnienia braku zmienione lub uchylone, a więc brak było podstaw prawnych do dokonywania takiego wezwania spółki, 5. art. 269 k.p.a. - poprzez nieuprawnione zrównywanie decyzji ostatecznych z prawomocnymi, pomimo iż w przepisach prawa wskazywanych powyżej, mowa jest jedynie o ostatecznych decyzjach, a nie prawomocnych, - a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła: a) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. o zmianę orzeczenia sądu I instancji poprzez przyznanie skarżącej z dnia 20 sierpnia 2021 r. pomocy finansowej ze środków unijnych. b) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazane w § 1 pkt 2 tego przepisu elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej są niezależne. Każda zatem tego typu skarga powinna zawierać stosowne uzasadnienie postawionych w niej zarzutów względem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Brak zaś takiego uzasadnienia oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom przewidzianym na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 176 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 802 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt GSK 1335/04, tamże). Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał, które z zarzutów odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania a które prawa materialnego. Konsekwencją powyższego, jest brak wskazania postaci naruszenia prawa, jego formy (np. błędna wykładnia, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Próżno w niniejszej skardze kasacyjnej szukać wymaganego uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, a jedynie lakoniczne spostrzeżenia nie skorelowane z zarzutami. Autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby uprawdopodobnienia istotności wpływu zgłoszonych naruszeń na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej poprzez wadliwy sposób jej redakcji nie sprostał wymaganiom stawianym przed profesjonalnym pełnomocnikiem zgodnie z przytoczonymi podstawowymi zasadami konstrukcji skargi kasacyjnej uniemożliwiając kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżąca kasacyjnie, nie może być poczytywane w kategoriach naruszania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).