II SA/Kr 306/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. - [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2023 r., znak SKO.ZP/415/582/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1. Uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. S. – [...] kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Myślenicki postanowieniem z dnia 24 października 2023r. nr GM.6123.5.Ca.126.2023 odmówił uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji Wójta Gminy Raciechowice nr 49/23 o ustaleniu, na wniosek A. S. - J., warunków zabudowy dla działki nr [...], posiadającej klaso-użytki: R IVb i RV, w miejscowości C. gmina Raciechowice, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłączy energetycznych NN, przyłączy do wody projektowanego ze studni, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest projektowana na działce na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytki: R IVb i RV, które nie są gruntami szczególnie chronionymi, w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej są to grunty rolne i teren nigdy nie był zaliczony do terenów budowlanych. W szczególności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r., działka nr [...] położona była w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych oraz w obszarze "E" - tereny użytków rolnych i ogrodniczych zakrzewień naturalnych w obszarach ekologicznych. Z kolei, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice, działka nr [...] położona jest w obszarze "LŁ" - tereny otwarte nieleśne. Polityka przestrzenna na obszarach LŁ obejmuje tereny lasów i zadrzewień oraz obrzeża lasów, tereny źródliskowe, tereny otoczenia cieków stanowiących ciągi ekologiczne, tereny chronione przed procesami erozyjnymi i osuwiskowymi, a zatem pełnią funkcje ochronne i turystyczno-wypoczynkowe. Na terenie tym wyklucza się wykorzystywanie nowych terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła A. S. - J., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2023 r., znak SKO.ZP/415/582/2023 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023r., poz. 977) oraz w zw. z art. 106 k.p.a., art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 977) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl natomiast art. 53 ust. 4 pkt 6 cyt. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym uzgodnień tych - jak stanowi art. 53 ust. 5 ustawy - dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje Inwestorowi. Jak przewiduje przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023r. poz. 344) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego też względu kontrola organu odwoławczego w istocie sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienie zostało dokonane przez właściwy organ oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności, czy odpowiada na pytanie, czy ze względu na rolniczy, czy leśny sposób wykorzystania określonej nieruchomości, będzie możliwa realizacja przedsięwzięcia wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w projekcie decyzji. Organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy Raciechowice (symbol planu: R i E), jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice (symbol LŁ). Ponadto, Kolegium podziela stanowisko Starosty Myślenickiego, że według Studium, polityka przestrzenna na obszarach ŁŁ polega na ochronie wartości przyrodniczych i krajobrazowych oraz udostępnianiu ich dla turystyki i wypoczynku, w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych z ograniczonym ich wykorzystaniem rolniczym i z wykluczeniem funkcji osadniczych. Dlatego, na przedmiotowym terenie nie jest dopuszczalne realizacja nowej zabudowy, nawet zabudowy związanej z działalnością rolniczą. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. - J., zarzucając mu: - naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku, z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne wyważenie interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a słusznym interesem indywidualnego podmiotu, a tym samym usankcjonowanie przekroczenia granic uznania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie może być zrealizowana na wnioskowanym terenie bez nadmiernego uszczerbku dla chronionych ustawą gruntów, w sytuacji w której inwestycja miałaby być realizowana na gruntach o najsłabszej przydatności produkcyjnej, nie podlegających szczególnej ochronie, co dawało organowi możliwość pozytywnego zaopiniowania ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zgodnie z przedmiotem projektowanej inwestycji; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem terenu objętego wnioskiem, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy Raciechowice (symbol planu: R i E), jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice (symbol L,Ł) ze względu na to, że polityka przestrzenna na obszarach LŁ polega na ochronie wartości przyrodniczych i krajobrazowych oraz udostępnianiu ich dla turystyki i wypoczynku w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych z ograniczonym ich wykorzystaniem rolniczym i z wykluczeniem funkcji osadniczych, w sytuacji, w której studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nigdy nie stanowiło aktu prawa miejscowego, zatem organ nadał temu dokumentowi nieuzasadniony prymat w podjętym rozstrzygnięciu, nie biorąc po uwagę, okoliczności, że fakt iż gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określone przeznaczenie, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy i nie determinuje treści warunków zabudowy; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji w której organ powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu. Objęta postępowaniem inwestycja planowana jest na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a zatem niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podlegał uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 53 ust. 5 tej ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Jak wskazuje M. Romańska (w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 106 teza 3): "Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje zwykle, o ile ustawodawca nie postanowi inaczej, treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, a stanowisko zajęte przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która jest wydawana przez organ decydujący. Tego rodzaju zależności wymuszają ściślejszą współpracę pomiędzy organami zaangażowanymi w powstawanie rozstrzygnięcia, ale nie pozostają też bez wpływu na etap postępowania rozpoznawczego, w którym współdziałanie jest realizowane. Organ, który ma uzgodnić z innym organem treść rozstrzygnięcia w sprawie, powinien do tych uzgodnień przystąpić wtedy, gdy zgromadzi materiał dowodowy pozwalający mu na sformułowanie wstępnych założeń co treści tego rozstrzygnięcia i opracowanie jego projektowanej wersji. Tę wersję przedstawia organowi, z którym ma obowiązek je uzgodnić. Kompetencje organu uzgadniającego realizowane są poprzez zaakceptowanie zaprojektowanej wersji rozstrzygnięcia albo stwierdzenie, że w zaprojektowanej wersji rozstrzygnięcie nie zostanie uzgodnione". Oznacza to, że negatywne dla skarżącej uzgodnienie projektu decyzji WZ w istocie wyklucza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i w konsekwencji uniemożliwia jej realizację inwestycji na tym terenie. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazują konkretnych przesłanek, jakimi powinny kierować się organy dokonujące uzgodnienia w omawianym zakresie. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela (np. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 2251/19, LEX nr 3503333; wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 789/23, LEX nr 3618872). W przypadku rozstrzygnięć uznaniowych sądowa kontrola jest ograniczona do badania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne, czy wybór jednego z możliwych rozstrzygnięć został należycie i przekonująco uzasadniony, a interes publiczny oraz interes obywateli zostały rozważone w sposób wystarczający. Sąd nie ma natomiast kompetencji do badania ich słuszności czy też celowości. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie spełniają kryterium prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Organy obu instancji powołały się na dwie okoliczności: przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stracił moc 31 grudnia 2003 r. oraz zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które wyklucza te tereny z możliwości zabudowy. Odnosząc się do tych argumentów trzeba wskazać, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy wiążącej wobec osób trzecich, w szczególności nie determinuje treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, natomiast powoływanie się na przepisy nieobowiązujące od niemal dwudziestu lat stanowi poważne nadużycie. Jednocześnie organy nie wzięły pod uwagę lokalnych uwarunkowań i okoliczności towarzyszących tej sprawie. Jak wskazuje skarżąca w zażaleniu, na działce bezpośrednio sąsiadującej z jej nieruchomością objętą niniejszym postępowaniem tj. na działce nr [...] w C. realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z mapy ewidencyjnej (k. 11 akt administracyjnych) wynika, że działka ta składa się z dokładnie takich samych klas użytków rolnych jak działka skarżącej (RIVb i RV). Żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego na działce sąsiedniej była możliwa realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy na działce skarżącej miałoby to stać w sprzeczności z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W aktach sprawy brak jest danych na jakiej podstawie odbywa się budowa na działce sąsiadującej z działką skarżącej, w szczególności czy została dla tego ternu wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i czy została ona pozytywnie uzgodniona w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu okoliczność tę należy wyjaśnić, bowiem – w świetle art. 8 § 2 k.p.a. – jest ona kluczowa dla treści uzgodnienia w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem organ uzgadniający w takich samych lub też bardzo zbliżonych okolicznościach zamierzał wydać całkowicie odmienne rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, rozstrzygnięcie to niewątpliwie wymagałoby wskazania szczególnych okoliczności przemawiających za taką odmienną oceną stanu faktycznego. Ponadto, jak również wskazuje skarżąca w zażaleniu, na kolejnej działce w kierunku północnym tj. działce nr [...] w C. znajduje się duży budynek usługowy z salą bankietową. Dodatkowo trzeba zauważyć, że działka należąca do skarżącej przylega bezpośrednio do drogi wojewódzkiej, a po drugiej stronie tej drogi w bliskiej odległości w kierunku północnym i południowym również są liczne zabudowania (wyrys z mapy ewidencyjnej k. 11 akt administracyjnych). Wszystkie te okoliczności winny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na zakończenie trzeba podkreślić, że z samego faktu, że przedmiotem uzgodnienia jest zabudowa gruntów rolnych, a uzgodnienia dokonuje organ, którego zadaniem jest ochrona tych gruntów nie oznacza swego rodzaju "domniemania" odmownego uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na obecnym etapie postępowania poza zakresem kompetencji Sądu pozostaje wskazanie kierunku przyszłego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak – niezależnie od tego, w którym kierunku pójdą organy uzgadniające – w uzasadnieniu postanowienia wydanego przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy wszystkie wskazane wyżej okoliczności winny podlegać ocenie. Dopiero rozważenie lokalnych uwarunkowań w kontekście niewielkiej w istocie inwestycji pozwoli organowi wyważyć interes publiczny (polegający na ochronie gruntów rolnych) oraz interes prywatny (prawo skarżącej do zabudowy stanowiącej jej własność nieruchomości). Zasadne okazały się zarzuty skargi zarówno w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku, z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne wyważenie interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a słusznym interesem indywidualnego podmiotu, a tym samym usankcjonowanie przekroczenia granic uznania administracyjnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł wniesioną przez nią tytułem wpisu od skargi.