II SA/Gd 899/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi "T". Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/3340/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr GP.6730.7.2023.MSz, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego "T." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/3340/23, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 20 lutego 2023 r. skarżąca Spółka złożyła w Urzędzie Gminy Kolbudy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami, dla terenu działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...], gmina Kolbudy. Wójt Gminy Kolbudy postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr GP.6730.7.2023.MSz, wydanym na podstawie art. 101 § 1 i 3, art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) – zwanej dalej k.p.a. a także art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne na okres dziewięciu miesięcy, tj. do dnia 30 grudnia 2023 r. Uzasadniając wydane postanowienie, Wójt wskazał, że w niniejszej sprawie zasadne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., albowiem dla terenu objętego wnioskiem skarżącej Spółki podjęta została uchwała Rady Gminy Kolbudy z dnia 19 grudnia 2014 r., nr III/10/2014, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Łapino oraz fragmentu miejscowości Czapielsk, gmina Kolbudy i możliwe jest dokończenie procedury planistycznej. Dla tego planu pozyskano już bowiem materiały kartograficzne z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opublikowano ogłoszenia z dnia 15 maja 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w prasie, ponadto wyłoniono wykonawcę do sporządzenia projektu planu miejscowego i podpisano z nim umowę a także sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przedmiotem posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej w dniu 11 grudnia 2017 r. Wójt wskazał przy tym, że skarżąca Spółka teren objęty wnioskiem zamierza przeznaczyć pod zabudowę jednorodzinną bez uwzględnienia terenów pod zieleń a zgodnie z przyszłym planem miejscowym teren objęty wnioskiem skarżącej znajdował się będzie w jednostce oznaczonej jako 3-1.MZ i przeznaczony będzie pod zabudowę mieszkaniową i zieleń. Przewidziane w planie przeznaczenie zgodne jest z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy, przyjętym uchwałą Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 listopada 2013 r., nr XXXIX/300/2013, zmienioną uchwałą z dnia 18 grudnia 2015 r., nr XV/131/2015, które wskazuje, że w obrębie terenów przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej i zieleni (MZ), z uwagi na ich położenie na malowniczym wzgórzu (teren 3-1.MZ), możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wydzielonymi terenami zieleni (przy granicach lasu i na terenach o znacznych spadkach) lub zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencjonalnym na dużych działkach z budynkami maksymalnie odsuniętymi od granicy lasu. Ponieważ zaś teren objęty wnioskiem skarżącej stanowi działkę o małej powierzchni, tj. 0,1077 ha z przeznaczeniem pod funkcję zabudowy mieszkaniowej, to tym samym nie spełnia tych wymogów, co w przyszłości stanowić może problem przy modernizacji wybudowanej inwestycji zgodnie z ustaleniami tego planu. Zdaniem organu, wysoce prawdopodobne jest uchwalenie planu miejscowego z wytycznymi odbiegającymi od planowanej inwestycji. Jednocześnie, Wójt uznał, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie będzie zgodne z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. Skarżąca Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 k.p.a. Spółka podkreśliła przy tym, że organ I instancji wydawał wcześniej decyzje o warunkach zabudowy w stosunku do tego samego terenu pomimo, że stan zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu był taki sam. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, w pełni podzielając stanowisko i argumentację w nim zawarte. W skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zawieszenie postępowania przez organ I instancji było zasadne; - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia bez dogłębnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności bez ustalenia na jakim etapie znajduje się proces planistyczny dotyczący przedmiotowej w sprawie działki i czy w związku z tym uzasadnione jest zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 8 k.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji rażąco nie naruszał zaufania do organu administracji, który wielokrotnie wcześniej wydawał decyzję o warunkach zabudowy w stosunku do tego samego terenu, pomimo że stan zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu był taki sam. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2023 r., jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z dnia 17 listopada 2022 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Stanowiący podstawę prawną wydanych postanowień przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć) stanowił, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, co jednakże nie oznacza dowolności. Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia nad rozpoznawaniem wniosków o ustalenie warunków zabudowy, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też, skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Tym samym, korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., istotny jest stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 40/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie, rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 9-miesięczny okres nie będzie wystarczający do uchwalenia planu lub gdy nie występują sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a zapisami projektu planu, gdyż celem tego rozwiązania nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 9 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 181/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Granicę zaś tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym a przed każdorazowym zastosowaniem przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na toczące się prace planistyczne konieczne jest poczynienie ustaleń co do stopnia zaawansowania tych prac, w tym przede wszystkim stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia podania o ustalenie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Niewątpliwie, w uzasadnieniach kontrolowanych w sprawie postanowień wskazano, że teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze objętym uchwałą Rady Gminy Kolbudy z dnia 19 grudnia 2014 r., nr III/10/2014, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Łapino oraz fragmentu miejscowości Czapielsk, gmina Kolbudy. Organ wskazał nadto, że dla tego planu pozyskano materiały kartograficzne z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opublikowano ogłoszenia z dnia 15 maja 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także ogłoszenie w prasie, ponadto wyłoniono wykonawcę do sporządzenia projektu planu miejscowego i podpisano z nim umowę a także sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przedmiotem posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej w dniu 11 grudnia 2017 r. Jednakże, orzekające w sprawie organy w uzasadnieniach wydanych postanowień nie wykazały aby od tego czasu podjęto jakiekolwiek czynności w celu uchwalenia planu a od przywołanej ostatniej czynności planistycznej w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia upłynęło ponad 5 lat. Brak ustaleń co do aktualnego stanu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie - w kontekście wniosku skarżącej Spółki skutkuje brakiem uzasadnienia w kontrolowanym postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji rozstrzygnięcia. Skoro bowiem w okresie kolejnych 5 lat nie podjęto żadnych dalszych czynności zmierzających do uchwalenia miejscowego planu to brak było podstaw do uznania, że możliwe jest to w terminie 9 miesięcy od daty wydania kontrolowanych w sprawie postanowień. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny zawartej w niniejszym wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł tytułem zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.