II SA/Wa 282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz skarżącego A. D. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] listopada 2020 r., uzupełnionym [...] grudnia 2020 r., A. D. (dalej: "skarżący") wystąpił do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "Szef SKW", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii treści (skan) wszystkich pisemnych umów zawartych przez organ w miesiącu październiku 2020 r. Jednocześnie skarżący wniósł o "zasłonięcie danych prywatnych tj. adres zamieszkania, numer PESEL kontrahentów, ale zachowanie np. imion i nazwisk wykonawców i nazw przedsiębiorców", a także przesłanie żądanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. Pismem z [...] grudnia 2020 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz wezwał go do wykazania, iż uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Szef SKW wyznaczył skarżącemu 14-dniowy termin na wykonanie wezwania pod rygorem odmowy udzielenia informacji. W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z [...] grudnia 2020 r. wskazał, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, a wezwanie organu jest bezpodstawne. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Szef SKW, mając za podstawę art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ podał, że zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu, co przesądza o przyjęciu stanowiska, iż wniosek z [...] listopada 2020 r. jest żądaniem informacji publicznej przetworzonej. Uwzględnienie tego wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem i kopiowaniem (skanowaniem) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji. Dlatego uzasadnione było wezwanie skarżącego do wykazania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący nie wykazał - po uprzednim wezwaniu przez Szefa SKW - że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ uznał, iż przedstawione we wniosku okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a zatem nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący nie wskazał też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego. Powyższa decyzja Szefa SKW stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną. Skarżący wniósł o jej uchylenie, zobowiązanie organu do przedstawienia zestawienia przedmiotowych umów do wiadomości Sądu, a także zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż stanowisko organu jest błędne, a przynajmniej zaprezentowana przez organ argumentacja jest niewystarczająca. Za niezasadne uznał rozszerzanie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych, lecz w ocenie Szefa SKW zakres wniosku uzasadnia potraktowanie jej jako przetworzonej. Według skarżącego, uzyskanie wnioskowanych informacji nie wymaga pracy kreatywnej ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, lecz wyłącznie wyszukania określonych informacji i anonimizacji, tak jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Wyjaśnienia Szefa SKW mają charakter rachityczny - trudno dociec, o jak wielu kserokopiach jest mowa, jakie działania organizacyjne są potrzebne i jakie środki osobowe (tj. ilu pracowników) potrzeba zaangażować do realizacji wniosku. Innymi słowy, z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, ile faktycznie pracy wymaga udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego. Nie jest możliwa polemika z twierdzeniami organu, ponieważ są one zbyt ogólne i przedstawiają jedynie subiektywne stanowisko Szefa SKW. Skarżący zaznaczył, że realizacja każdego wniosku zawsze będzie się wiązała z pewnym nakładem pracy, która "oderwie" organ od bieżących obowiązków. Reasumując, skarżący podkreślił, iż Szef SKW nie wyjaśnił w jednoznaczny i precyzyjny sposób, dlaczego realizacja wniosku miałaby być bardziej uciążliwa od udostępnienia informacji publicznej prostej, ani jaka praca kreatywna jest do tego niezbędna. Organ nie podał liczby zawartych umów, a fakt ten można ustalić poprzez prostą kwerendę w systemie informatycznym rejestru umów, co umożliwiłoby weryfikację stanowiska Szefa SKW. W konsekwencji skarżący nie ma podstaw do uznania, że realizacja jego wniosku faktycznie wymaga przetworzenia informacji, a tym samym nie dostrzega powodu wykazywania szczególnej istotności dla interesu publicznego w przetworzeniu informacji. Zdaniem skarżącego, objęta wnioskiem informacja powinna zostać mu udostępniona bez żadnych wezwań i warunków. W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na gruncie niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości żadnej ze stron postępowania, że Szef SKW jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a przedmiot wniosku skarżącego z [...] listopada 2020 r. stanowi informację publiczną, gdyż jest to informacja o organie władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Spór dotyczył zasadności zakwalifikowania przez Szefa SKW wnioskowanych danych jako informacji publicznej przetworzonej, wymagającej wykazania przez skarżącego szczególnie ważnego interesu publicznego w żądaniu ich udostępnienia. Pojęcie informacji publicznej przetworzonej jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala na stwierdzenie, iż informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, zaś niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Tak więc uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi się wiązać z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych - w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (vide wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). O informacji przetworzonej można mówić także wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (vide wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; z 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14). Zdaniem Sądu, należy przyznać rację skarżącemu, że poczynione przez Szefa SKW ustalenia nie pozwalają na ocenę, czy objęte wnioskiem skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Skarżący we wniosku z [...] listopada 2020 r. domagał się kopii (skanów) wszystkich pisemnych umów zawartych przez organ w październiku 2020 r. Kwalifikując przedmiot wniosku jako informację publiczną przetworzoną, organ nie przywołał żadnych konkretnych argumentów (okoliczności faktycznych) uzasadniających to stanowisko. Szef SKW nawet nie oszacował liczby umów zawartych w październiku 2020 r. (nie wiadomo czy było ich kilka, kilkanaście, kilkadziesiąt czy też kilkaset) ani tym bardziej rozmiarów tych umów (tzn. czy były one bardzo obszerne np. liczące po 100 stron), co w rezultacie uniemożliwia ocenę, czy anonimizacja żądanych dokumentów istotnie wymagała dużego nakładu pracy ze strony organu. W tym aspekcie Szef SKW także powinien wskazać - czego zaniechał - jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy. W zaskarżonej decyzji organ, poza przywołaniem poglądów orzecznictwa na temat informacji przetworzonej, podał, iż realizacja wniosku wymaga "takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu", jak również "znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji". W ocenie Sądu, przedstawione przez Szefa SKW wyjaśnienia nie poddają się kontroli, bowiem w żaden sposób nie obrazują, że działania podjęte w celu realizacji wniosku skarżącego dotyczyłyby w istocie informacji publicznej przetworzonej. Jak już wyżej wskazano, informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a więc interesu ogółu (określonej wspólnoty). W wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14 NSA wyjaśnił, iż każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, iż udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet, że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest wykazanie, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest dla interesu publicznego szczególnie istotne (vide wyroki NSA: z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10 oraz z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowana jest teza, że o szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji przetworzonej mogą świadczyć pewne okoliczności dotyczące wnioskującego o udzielenie tej informacji. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, iż jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie daje mu realną możliwość wykorzystania tych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc udostępnić ogółowi (vide wyroki NSA: z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10 oraz z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). Na gruncie rozpoznawanej sprawy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do kwestii niewykazania przez skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej w formie przetworzonej. Okoliczność ta może być brana pod uwagę dopiero przy przyjęciu, że wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna istotnie ma charakter informacji przetworzonej. Tymczasem, jak to wyżej przedstawiono, przedmiotowa okoliczność nie została przez organ wykazana. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.