II SA/Wa 2603/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant referent stażysta Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz A. D. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r., przesłanym pocztą elektroniczną, A. D. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Biura Prawnego Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii treści wszystkich pisemnych umów zawartych przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "Szef SKW", "organ") w miesiącu marcu 2021 r. Jednocześnie skarżący wskazał, by udostępniając żądaną informację, organ zasłonił dane prywatne, tj. adres zamieszkania i numer PESEL kontrahentów, ale zachował imiona i nazwiska wykonawców oraz "nazwy" przedsiębiorców, jak również wniósł o przesłanie żądanej informacji na podany adres poczty elektronicznej. Wobec tego, że skarżący w ww. wniosku nie podał swojego imienia i nazwiska (lecz tylko adres poczty elektronicznej), Szef SKW pismem z [...] kwietnia 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku poprzez podanie danych osobowych, tj. imienia i nazwiska skarżącego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący wykonał powyższe wezwanie organu w wyznaczonym terminie. Następnie pismem z [...] maja 2021 r. Szef SKW poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz wezwał go do wykazania w terminie 14 dni, iż uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w piśmie z [...] maja 2021 r. stwierdził, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, a wezwane organu jest bezpodstawne. Jednocześnie oświadczył, iż pokryje koszty przekształcenia informacji, jeżeli organ wskaże ich wysokość. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Szef SKW, mając za podstawę art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ przytoczył prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące rozumienia pojęcia informacji przetworzonej. Szef SKW ustalił, że zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu, co przesadza o przyjęciu stanowiska, że wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2021 r. jest żądaniem informacji publicznej przetworzonej. Uwzględnienie wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem i kopiowaniem (skanowanie) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji. Skarżący nie wykazał, po uprzednim wezwaniu przez Szefa SKW, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ uznał, że przedstawione we wniosku okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a zatem nie przemawiają za udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Skarżący nie podał też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochroni interesu publicznego. Zatem nie można przyjąć, iż istnieją jakieś realne, konkretne, możliwości wykorzystania żądanej informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego. Szef SKW dodał, że przedmiotem wniosku i w konsekwencji dokonywanej przez niego oceny jest informacja przetworzona składająca się z szeregu informacji prostych. Ponadto organ zaznaczył, iż wniosek, którego niniejsza decyzja dotyczy, jest kolejnym wnioskiem skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie zawieranych przez Szefa SKW umów w kolejnych miesiącach. Skarżący, począwszy od października 2020 r., składa do organu kolejne wnioski o udostępnienie informacji publicznej odnośnie zawieranych umów. Żaden z tych wniosków (dotychczas wpłynęło ich osiem) nie zawiera odmiennej argumentacji co do celu udzielenia informacji publicznej, w szczególności brak jest wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Odmienne potraktowanie rozpoznawanego obecnie wniosku o udzielenie informacji publicznej i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, spowoduje konieczność przetworzenia oraz przygotowywania dla skarżącego określonych informacji, co niewątpliwie doprowadzi do dezorganizacji pracy w poszczególnych jednostkach organizacyjnych Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Powyższa decyzja Szefa SKW stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że informacja objęta jego wnioskiem stanowi informację przetworzoną. Skarżący wniósł o jej uchylenie, zobowiązanie organu do przedstawienia zestawienia przedmiotowych umów do wiadomości Sądu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż stanowisko Szefa SKW jest błędne, a przynajmniej zaprezentowana przez organ argumentacja jest niewystarczająca. Za niezasadne uznał rozszerzenie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych, lecz w ocenie Szefa SKW zakres wniosku uzasadnia potraktowanie jej jako przetworzonej. Zdaniem skarżącego, uzyskanie wnioskowanych informacji nie wymaga pracy kreatywnej ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, lecz wyłącznie wyszukania określonych informacji i anonimizacji, tak jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Wyjaśnienia Szefa SKW mają charakter rachityczny, trudno dociec o jak wielu kserokopiach jest mowa, jakie działania organizacyjne są potrzebne i jakie środki osobowe (ilu pracowników) potrzeba zaangażować do realizacji wniosku skarżącego. Z decyzji w żaden sposób nie wynika, ile faktycznie pracy wymaga udzielenie odpowiedzi na jego wniosek, a trudno polemizować z tak ogólnymi stwierdzeniami organu. Skarżący podkreślił również, że Szef SKW nie wskazał choćby informacji na temat ilości umów zawartych umów, chociaż jest to fakt, który umożliwiałby jakąkolwiek obiektywną ocenę opinii organu, zaś ustalenie tych danych wymaga jedynie prostej kwerendy do systemu informatycznego rejestru umów, który organ prowadzi (vide wyrok tut. Sądu z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 514/20). W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W ocenie organu, realizacja wniosku skarżącego wymagałaby podjęcia szeregu dodatkowych czasochłonnych czynności i działań o znacznym nakładzie pracy, niebędących standardowymi czynnościami pracowników organu, które zakłóciłyby normalny tok działania organu oraz wywarłyby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Służbę. Przygotowanie informacji nie polegałoby tylko na przejrzeniu umów, ale przede wszystkim w pierwszej kolejności na szczegółowej analizie znajdujących się w tych umowach kilkuset stron dokumentów w celu dokonania ich anonimizacji, a następnie ich zeskanowanie i przesłanie skarżącemu, które to czynności musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu realizacji wniosku skarżącego. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że z decyzji w żaden sposób nie wynika, ile faktycznie pracy jest konieczne do udzielenia odpowiedzi na wniosek, Szef SKW stwierdził, iż specyfika takiego postępowania, w którym odmowa udostępnienia żądanej informacji wynikała z zakwalifikowania informacji jako przetworzonej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czyniła zbędnym szczegółowe ustalenie w zakresie ilości umów czy ich obojętności bądź ewentualnej symulacji nakładu pracy. Organ nie ma obowiązku szczegółowego opisania czynności niezbędnych do wytworzenia żądanej informacji przetworzonej, w tym do wskazania koniecznego nakładu sił osobowych i czasochłonności. Rozmijałoby się to z celem polegającym na zagwarantowaniu Szefowi SKW możliwości odmówienia udostępnienia informacji, w sytuacji gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej, wymagających nadzwyczajnych, ponadstandardowych działań organu. Nadto organ podniósł, że skarżący złożył również wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci zeskanowania i przesłania wszystkich umów za wrzesień, listopad i grudzień. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych, a także zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] października 2021 r. pełnomocnicy Szefa SKW wskazali, że organ nie dysponuje gotowym zestawieniem umów zawartych w danym miesiącu. Wyjaśnili, iż organ dzieli się na różne jednostki, a każda z nich w zakresie swojego działania jest uprawniona do zawierania umów w imieniu Szefa SKW, dysponując odpowiednim upoważnieniem. Analiza, które z umów zawieranych przez organ mogą być udostępnione, jest utrudniona z uwagi na fakt utajnienia niektórych z nich. Przedmiotowa weryfikacja wiąże się z wykonaniem czynności technicznych i organizacyjnych wymagających oddelegowania do nich pracowników organu, którzy muszą oderwać się od swoich bieżących obowiązków. W przypadku wniosku skarżącego pojawia się wątpliwość, czy nawet po wykreśleniu danych personalnych pozostawienie przedmiotu umowy jest bezpieczne i nie spowoduje ujawnienia informacji np. o tym, z jakiego sprzętu organ korzysta. W zdecydowanej większości integralną częścią wnioskowanych umów są bardzo liczne i obszerne załączniki, które również wymagają gruntownej analizy. Pełnomocnicy organu zaznaczyli, że Szef SKW corocznie składa Prezesowi Rady Ministrów sprawozdanie z działalności i z wykonania budżetu, które jest opiniowane przez Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz przez Sejmową Komisję do Spraw Służb Specjalnych. Natomiast na rozprawie skarżący oświadczył, iż chciał pokryć koszty przetworzenia żądanej informacji, ale organ mu ich nie wskazał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Źródłem normatywnym obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to obejmuje, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ust. 2 powołanego wyżej art. ustawodawca określił formy, w jakich ma być realizowane to prawo, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zakres prawa do informacji jest w znacznej mierze zdeterminowany przez przepisy Konstytucji, które określają jakie uprawnienia wiążą się z tym prawem oraz jakie podmioty są obowiązane do podjęcia obliczonych na realizację tego prawa. Bezsprzecznie Szef SKW jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a przedmiot wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2021 r. dotyczy informacji publicznej, gdyż jest to informacja o organie władzy publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii charakteru wnioskowanej informacji publicznej – czy jest to informacja publiczna prosta (jak utrzymuje skarżący) czy też przetworzona (jak twierdzi Szef SKW), której udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacja publiczna przetworzona jest informacją publiczną opracowaną przez podmiot zobowiązany z użyciem dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy, jest to informacja nowa (nieistniejąca przed złożeniem wniosku o jej udostępnienie), przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Jeśli zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego jest nieostre i musi być rozpatrywane przez pryzmat każdej konkretnej sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2302/00, - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Jak wskazał NSA w wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14, każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, iż dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym bądź jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (vide wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa - podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (vide wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W przedmiotowej sprawie należy przyznać rację skarżącemu, że Szef SKW nie wykazał, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony. Skoro przyczyną wydania decyzji odmownej było niewykazanie przez skarżącego (na wezwanie organu) szczególnej istotności dla interesu publicznego, to Szef SKW powinien przedstawić argumenty przemawiające za przyjętą przez niego kwalifikacją żądanej informacji. Zaznaczyć przy tym należy, że nie wystarczą w tym zakresie ogólne twierdzenia, ale konkretne działania uzasadnione specyfiką zadań i organizacji organu. W zaskarżonej decyzji organ przywołał ogólne czynności: ponadstandardowa analiza dokumentów; szczegółowa, szeroka anonimizacja; sporządzenie wielu kserokopii, akcentując jednocześnie, iż wymagają one takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok jego działania. Brak jest zatem jakichkolwiek konkretnych danych na poparcie stanowiska Szefa SKW w kwestii charakteru żądanej informacji. W tej sytuacji ani arbitralne stanowisko organu odnośnie waloru wnioskowanej informacji ani brak wykazania przez skarżącego przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie uprawnia do wydania decyzji odmownej. Organ nawet nie oszacował liczby umów zawartych w marcu 2021 r. ani tym bardziej rozmiarów tych umów (tzn. czy były one bardzo obszerne np. liczące po kilkaset stron), nie wiadomo też jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy. Podsumowując, w zaskarżonej decyzji zabrakło uzasadnienia dla obranej przez Szefa SKW kwalifikacji przedmiotu wniosku z [...] kwietnia 2021 r. – uzasadnienia mającego umocowanie w realiach niniejszej sprawy. Przedstawili je pełnomocnicy organu dopiero na rozprawie, lecz przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Szefa SKW, a nie wystąpienie jego pełnomocników na rozprawie czy odpowiedź na skargę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy.