I SAB/Wr 500/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres,, Asesor WSA Tomasz Trybuszewski,, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi: H. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski postępowanie prowadził przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Postępowanie przed organem administracji publicznej. 1.1. H. H. – obywatel A. (dalej: Strona, Skarżący, Cudzoziemiec) w dniu 10 maja 2023 r. złożył osobiście u Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (dalej: wniosek) wraz ze stosownymi dokumentami. W tym samym dniu Cudzoziemcowi wręczono standardowe pouczenie o odnośnych przepisach prawa i wezwanie do uzupełnienia dokumentacji poświadczającej okoliczności wymagane dla uwzględnienia wniosku – z zastrzeżeniem, że wezwanie należy uznać za niebyłe, jeśli dokumenty wymienione w piśmie zostały już dostarczone. Ponadto pobrano od Strony odciski palców oraz sporządzono uwierzytelnione kopie stron paszportu, zawierające adnotacje urzędowe, po uprzednim okazaniu jego oryginału do wglądu. 1.2. Pismem z dnia 10 lipca 2023 r. Wojewoda wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. do właściwej placówki Straży Granicznej wystosowano wniosek o udostępnienie tzw. informacji granicznej. 1.3. W dniu 18 sierpnia 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji. W aktach administracyjnych brak jest dowodu, że zastrzeżenia zgłosiła Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Straż Graniczna. Informacja graniczna wpłynęła w dniu 31 sierpnia 2023 r. 1.4. Pismem z dnia 24 października 2023 r. Strona wniosła ponaglenie. 1.5. Pismem z dnia 4 grudnia 2023 r. Cudzoziemca wezwano do przedłożenia kolejnych dokumentów. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie ww. wniosku, złożonej w dniu 30 listopada 2023 r. (przekazanej do tutejszego Sądu przez organ w dniu 21 grudnia 2023 r.), zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), wnosząc o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; przyznanie od organu na rzecz osoby skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej w przepisach wysokości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że Skarżący jest O. i obywatelem R., który na terenie Polski przebywa stale od kwietnia 2018 r., a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa pomocowa). Tymczasem, mimo ponaglenia Strony z dnia 24 października 2023 r. i upływu 6 miesięcy od daty złożenia wniosku, dotychczas nie wydano decyzji w sprawie, chociaż nie zawiera on braków formalnych i jest kompletny pod względem merytorycznym. To z kolei oznacza, że organ działa w sprawie przewlekle, komplikując Stronie czynności życia codziennego i naruszając jej swobodę poruszania się. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołał się na art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, podnosząc, że – w myśl przytoczonych przepisów – w okresie, którego dotyczy skarga Strony na przewlekłość organu, bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto w ww. okresie w sprawach tych nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organowi nie wymierza się także grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych. Zaprzestanie czynności w tego typu postępowaniach lub ich dokonywanie z opóźnieniem we wskazanych w ww. przepisach okresach nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wojewoda zwrócił uwagę, że na dłuższe terminy, w jakich organ rozpatruje sprawy dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców, główny wpływ ma lawinowy wzrost ilości wpływających w ostatnich latach wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, a także trudności w uzupełnieniu braków kadrowych. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. 3.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącego. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 3.2. Przewlekłość postępowania została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). 3.3. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). 3.4. Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) przewiduje dłuższe terminy na załatwienie sprawy dotyczącej pobytu cudzoziemca (art. 112a, art. 210, art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie z art. 210 i art. 223 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy, przy czym termin ten rozpoczyna swój bieg od momentu złożenia wniosku lub uzupełnienia braków formalnych i niezbędnych dokumentów lub od upływu terminu wyznaczonego cudzoziemcowi przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku i przedłożenia brakujących dokumentów (przepisy przytoczone w zakresie istotnym w niniejszej sprawie). 3.5. Natomiast, w ocenie Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 100c ustawy pomocowej i art. 100d ustawy pomocowej, zawieszające bieg terminu do załatwienia sprawy cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie na pobyt oraz uniemożliwiające stosowanie przepisów o bezczynności i zakazujące wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości i bezczynności - nie mogą mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy pomocowej określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa [...]. W zakresie legalizowania pobytu dotyczy ona zatem wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy od dnia 24 lutego 2022 r. bezpośrednio z terytorium Ukrainy przybyli na terytorium RP, szukając schronienia przed wojną. Wskazane przepisy nie mogą dotyczyć cudzoziemców (zarówno innej narodowości, jak i obywateli Ukrainy), którzy przybyli na terytorium RP przed wybuchem konfliktu zbrojnego lub bez związku z konfliktem zbrojnym lub niebezpośrednio z terytorium Ukrainy. Podobnie kolejny przepis ustawy pomocowej, regulujący kwestię legalności pobytu, odnosi się wprost do związku z wojną, konkretnym obywatelstwem i art. 1 ust. 1 ustawy pomocowej, stanowiącym o przemieszczeniu z terytorium Ukrainy, a nie z jakiegokolwiek innego państwa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny (w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania) do dnia 30 września 2025 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Dalsze przepisy ustawy pomocowej dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemca na terytorium RP wskazują na związek modyfikacji wskazanej procedury legalizacyjnej z osobami uciekającymi przed wojną w Ukrainie i będącymi obywatelami tego państwa: art. 3 ustawy pomocowej - zarejestrowanie pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP; art. 100b ustawy pomocowej – unieważnienie zaświadczenia ogólnego potwierdzającego korzystanie z ochrony czasowej, wydanego cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 1 ust. 1 lub 2 ustawy pomocowej. W ocenie Sądu, treść powyżej wskazanych przepisów wprost dowodzi, że modyfikacja procedury administracyjnej dokonana przez art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, dotyczy tylko obywateli Ukrainy, którzy masowo schronili się na terytorium RP przed wojną od dnia 24 lutego 2024 r. i przybyli bezpośrednio z tego kraju. Tej kategorii cudzoziemców ustawodawca przyznał natomiast inną ochronę w postaci automatycznej legalizacji pobytu (art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej). W zakresie innych cudzoziemców procedura administracyjna dotycząca terminów załatwienia sprawy oraz instytucji przewlekłości i bezczynności, pozostaje bez zmian. Wskazaną wykładnię potwierdza wykładnia językowa przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi). Oceniając wprowadzone regulacje, Sąd stwierdza, iż wobec – ściśle określonego w art. 1 ust. 1 ustawy pomocowej – zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz w p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie, jak i – w konsekwencji tego – przy kontroli legalności tego postępowania, dokonywanej przez sąd administracyjny. Wnioskodawca nie jest obywatelem Ukrainy, a z akt sprawy wynika, że przebywa na terytorium RP co najmniej od połowy 2018 r. Zatem Sąd mógł orzec o przewlekłości w przedmiotowej sprawie pomimo, że zaistniała ona po wejściu w życie ustawy pomocowej, jak i po wejściu w życie później dodanych do niej art. 100c i art. 100d. 3.6. Sąd wskazuje nadto, że inne rozumienie tych przepisów w praktyce oznaczałoby akceptację następującego z czasem – o czym niżej – powszechnego i całkowitego odebrania cudzoziemcom prawa do sądu (przez odebranie prawa do wiążącego organ żądania wypowiedzi organu administracji i uregulowania sytuacji prawnej oraz odebranie prawa do skutecznego żądania przymuszenia organu do wypowiedzi przez Sąd, a następnie kontroli sądowej tej wypowiedzi), o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W powołanych przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę przepisach, ustawodawca jedynie formalnie i czasowo zezwala wojewodom na zaniechanie rozpoznawania wniosków cudzoziemców o zezwolenia na pobyt. Do tego bowiem w praktyce sprowadza się regulacja, zgodnie z którą – do określonej w art. 100d ustawy pomocowej daty – bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a nadto w ww. okresie w sprawach tych nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz, że zaprzestanie czynności w tego typu sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem we wskazywanym przez ustawodawcę okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W praktyce trzeba uznać, że ustawodawca poprzez sukcesywną nowelizację art. 100d ustawy pomocowej trwale zablokował stosowanie przepisów o bezczynności i przewlekłości (w ocenie Sądu, tylko w stosunku do bezpośrednich uchodźców wojennych z Ukrainy, którym przyznał inną ochronę) – po kolejnej nowelizacji według stanu prawnego z daty rozpoznania sprawy do dnia 30 września 2025 r., a więc przez okres już ponad 3 lat. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Akceptacja powyżej wskazanej praktyki ustawodawcy oraz stosowanie tych przepisów przez wojewodów oznaczałaby, że w sprawach o zezwolenie na pobyt cudzoziemca wszczętych od dnia 15 kwietnia 2022 r. – o czym niżej – sądowa kontrola sprawy w zakresie prawa do uzyskania rozstrzygnięcia organów, byłaby niemożliwa. Organy mogłyby dowolnie odwlekać rozstrzygnięcie w sprawie. Sądy, formalnie przyjmując do rozpoznania skargi na przewlekłość i bezczynność, zmuszone byłyby automatycznie do odmowy stwierdzenia bezczynności/przewlekłości organów i odmowy przymuszenia ich do załatwienia sprawy z uzasadnieniem, że żadne terminy do załatwienia sprawy nie biegną. Taki automatyzm, jak wyżej przedstawiony, byłby zatem jedynie iluzją prawa do sądu. Tymczasem prawo do Sądu, nie może mieć waloru iluzorycznego, lecz musi mieć charakter rzeczywisty, co można wywieść nie tylko z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284; dalej EKPCz; zobacz: J. Chlebny, Sądownictwo administracyjne w Polsce z perspektywy art. 47 KPP, EPS 2022/10/29-34; R. Hauser, W. Sawczyn, Wpływ europejskich standardów ochrony praw jednostki na kształtowanie się polskiego modelu sądowej kontroli administracji, EPS 2022/10/19-23). Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPCz) zawsze podkreślał wagę czołowego miejsca, jakie w demokratycznym społeczeństwie zajmuje prawo do rzetelnego procesu sądowego (wyrok ETPCz z dnia: 9 października 1979 r. Airey p-ko Irlandii, § 24, skarga nr 6289/73; 17 stycznia 2012r. Stanev p-ko Bułgarii [GC], § 231, skarga nr 36760/06). Gwarancja ta jest jedną z fundamentalnych zasad funkcjonowania każdego demokratycznego społeczeństwa w rozumieniu Konwencji (wyrok ETPCz z dnia 8 grudnia 1983 r., Pretto i Inni p-ko Włochom, § 21, skarga nr 7984/77). Mając na względzie powyższe, Sąd nie podziela oceny przedstawionej w wyrokach NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 639/23 i z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1045/23, publ. w CBOSA, że akceptacja poglądu organu o stosowaniu art. 100c ustawy pomocowej i art. 100d ustawy pomocowej nie pozbawia cudzoziemców prawa do sądu (przez odebranie prawa do wiążącego żądania wypowiedzi organu administracji i uregulowania sytuacji prawnej oraz odebranie prawa do skutecznego żądania przymuszenia organu do wypowiedzi przez Sąd, a następnie kontroli sądowej tej wypowiedzi). 3.7. Przypomnieć trzeba, że art. 100c ustawy pomocowej został dodany ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2022 r., poz. 830). Zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponieważ nie został w nim wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c ustawy pomocowej w życie, tj. dnia 15 kwietnia 2022 r. (co z kolei wynika z art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 8 kwietnia 2022 r.). Czynności dokonane w tym okresie w postępowaniach w sprawach, o których mowa w tym przepisie, są jednak skuteczne. Artykuł 116 ustawy pomocowej o jej obowiązywaniu (z nielicznymi wyjątkami) od dnia 24 lutego 2024 r. ma zastosowanie do pierwotnych regulacji, a nie do późniejszych nowelizacji ustawy pomocowej. W art. 100c ust. 3 ustawy pomocowej przyjęto zatem, że w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Nadto, zgodnie z art. 100c pkt 4 ustawy pomocowej, zaprzestanie czynności w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt lub ich dokonywanie z opóźnieniem w ww. okresie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Następnie, na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie "ustawy pomocowej" oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185), został wprowadzony – z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. – art. 100d ustawy pomocowej, będący powieleniem regulacji art. 100c ustawy pomocowej, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy pomocowej przedłużono ten termin do dnia: - 4 marca 2024 r. (ustawa zmieniająca z dnia 14 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r., poz. 1088), - 30 czerwca 2024 r. (ustawa zmieniająca z dnia 9 lutego 2024 r., Dz. U. z 2024 r., poz. 232), - 30 września 2025 r. (ustawa zmieniająca z dnia 15 maja 2024 r., Dz. U. z 2024 r., poz. 854). Akceptacja poglądu prawnego Wojewody oznaczałaby zatem, że ustawodawca w zakresie wniosków składanych od dnia 15 kwietnia 2022 r., w rzeczywistości pozbawił wszystkich cudzoziemców prawa do sądu w ich sprawach o zezwolenie na pobyt (w zakresie prawa do uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji w postaci formalnej oceny wniosku), obecnie na okres ponad 3 lat z możliwością dowolnego przedłużenia pozbawienia tego prawa. W ocenie Sądu, praktyka ustawodawcy i w konsekwencji Wojewody jest sprzeczna z zasadą prawa do sądu oraz uniemożliwia złożenie skutecznego środka zaskarżenia przez Stronę z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 oraz art. 13 EKPCz. Tym samym, nie może być zaakceptowana przez tutejszy Sąd. Zważywszy na ww. przedmiot regulacji ustawy pomocowej, wykładnię celowościową przepisów ustawy (pomoc właściwym organom, przy jednoczesnym udzieleniu uchodźcom innej ochrony), uznając przy tym, że ustawodawca zamierzał interweniować w procedurę organu tylko w zakresie spraw bezpośrednich uchodźców wojennych z Ukrainy, zapewniając im jednocześnie inną ochronę w postaci automatycznej legalizacji (zgodnie z obecnym brzmieniem art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 września 2025 r.), zdaniem Sądu: niewątpliwie, art. 100c ustawy pomocowej i art. 100d ustawy pomocowej nie będą miały zastosowania do spraw w przedmiocie zezwolenia na pobyt Ukraińców, którzy nie są uchodźcami wojennymi przybyłymi z terytorium Ukrainy oraz nie będą miały zastosowania do tego typu spraw cudzoziemców z innym obywatelstwem. 3.8. W tych okolicznościach szczegółowe rozważania w przedmiocie ewentualnej wstecznej mocy art. 100c ustawy pomocowej i art. 100d ustawy pomocowej od dnia 24 lutego 2024 r. na podstawie art. 116 ustawy pomocowej należy uznać za zbędne. 3.9. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku Strony złożonego w dniu 10 maja 2023 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 210 i art. 223 ustawy o cudzoziemcach. 3.10. Zgodnie z art. 210 ust. 1 i art. 223 ustawy o cudzoziemcach 6-miesięczny termin na załatwienie sprawy Skarżącego rozpoczął swój bieg w dniu 10 maja 2023 r. (złożenie wniosku nieobarczonego brakami). Z akt sprawy wynika, że początku biegu terminu nie zmieniło wezwanie do uzupełnienia dokumentów w terminie 30 dni, wręczone Skarżącemu w dniu złożenia wniosku 10 maja 2023 r. Zastrzeżono bowiem w wezwaniu, że należy uznać je za niebyłe, jeśli dokumenty wymienione w piśmie zostały już dostarczone. Z akt sprawy wynika, że dokumenty wymienione w wezwaniu Skarżący już przedłożył. Nie zaistniała więc sytuacja z art. 210 ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, wedle którego ww. 6-miesięczny termin biegnie od bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego do uzupełnienia dokumentów. Czynność ta w istocie, podejmowana zresztą w podobny sposób, jak w wielu innych tego typu sprawach, stanowi praktykę pozorowania aktywności organu. Nie prowadzi bowiem do koncentracji materiału dowodowego i przyspieszenia rozpoznania sprawy, skoro i tak później często dokonywane są ponowne, skonkretyzowane już wezwania. Wezwanie, kierowane przez organ do Strony, aby było prawnie doniosłe (skuteczne), musi bowiem – poza terminem i rygorem braku zastosowania się do niego – wskazywać konkretne brakujące informacje lub dokumenty, a nie powielać zawartość przepisów określających wymogi formalne podania lub informacje i dokumenty niezbędne do jego uwzględnienia. Powyższe potwierdza okoliczność, że – po sprawdzeniu dokumentów – po kilku miesiącach organ uznał, że nie są one odpowiednie i pismem z dnia 4 grudnia 2023 r. zażądał przedłożenia – między innymi – innego (niż już wcześniej złożona do akt administracyjnych umowa użyczenia mieszkania) dowodu na posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania. Dokumenty wymienione w wezwaniu z dnia 10 maja 2023 r. znajdowały się bowiem w aktach, a brak jakichkolwiek racjonalnych podstaw, aby przyjąć, że zbędne wezwanie Wojewody może przedłużyć termin do załatwienia sprawy. Tak, jak wskazano w samym wezwaniu, należy je zatem uznać za niebyłe. 3.11. Pomimo niewyartykułowania wprost w ustawie o cudzoziemcach instytucji przewidzianej w art. 35 § 5 k.p.a., należy przyjąć, że do 6-miesięcznego terminu nie należy zaliczać okresu oczekiwania na odpowiedź od organów bezpieczeństwa. Z uwagi na wykorzystanie przez organy bezpieczeństwa przyznanego im przez ustawodawcę czasu na udzielenie odpowiedzi, termin na załatwienie sprawy faktycznie uległ wydłużeniu do 7 miesięcy, tj. do dnia 10 grudnia 2023 r. To oznacza z kolei, że ponaglenie z dnia 24 października 2023 r. i skargę do tutejszego Sądu z dnia 30 listopada 2023 r. wniesiono jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Okoliczność ta nie wyklucza jednak możliwości i konieczności stwierdzenia w niniejszej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Dla stwierdzenia przewlekłości nie jest konieczne przekroczenie maksymalnego terminu przyznanego przez przepisy, choć zwykle ma to miejsce. Zgodnie z definicją z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jak już wcześniej wskazywano, przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepis nie wspomina o konieczności przekroczenia maksymalnego terminu przyznanego przez przepisy. W sprawie, w ocenie Sądu postępowanie organu jest prowadzone dłużej, niż jest to konieczne do jej załatwienia. Z akt sprawy wynika, że organ zbadał złożone dokumenty dopiero po czterech miesiącach od wpływu wniosku i dopiero po wniesieniu ponaglenia i skargi do tut. Sądu. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale; podejmuje czynności w dużym odstępie czasu. Wypracowana w doktrynie i przytoczona na wstępie rozważań definicja przewlekłości została w ocenie Sądu w niniejszej sprawie wyczerpana. Na uwagę zasługuje fakt, iż pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy w grudniu 2023 r., do dnia orzekania przez Sąd organ nie przesłał do Sądu informacji, z której wynikałoby, że sprawa została załatwiona. 3.12. Sąd zauważa, że ani przepisy k.p.a., ani też p.p.s.a., nie wskazują, czy stany bezczynności i przewlekłości należy oceniać na dzień wniesienia skargi, czy też na dzień orzekania (bezsporne jest jedynie, że w dacie wniesienia skargi sprawa administracyjna nie może być zakończona i w związku z tym któryś z tych stanów potencjalnie w tej dacie może być stwierdzony). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do tej pierwszej koncepcji. Niemniej jednak w konkretnych okolicznościach danego przypadku także dla, dokonywanej na dzień złożenia skargi, oceny legalności postępowania organu, któremu dana strona zarzuca cechy przewlekłości lub bezczynności, może nie pozostawać całkowicie obojętne czy sprawa została załatwiona do dnia wyrokowania, ponieważ okoliczność ta dotyczy skutków określonej zwłoki organu, gdy zostanie ona już stwierdzona w danej sprawie, a to z kolei może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie wyznaczenia organowi określonego terminu na załatwienie sprawy, oceny w kwestii rażącego charakteru naruszenia prawa w ramach stwierdzonej postaci zwłoki czy też zasadności grzywny (zwłaszcza w przypadkach, w których jednoznaczna ocena tych aspektów jest trudna). 3.13. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda przez siedem miesięcy od dnia złożenia przez Cudzoziemca wniosku do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu działał opieszale. Jego czynności ograniczyły się do skierowania rutynowych wniosków o udzielenie informacji do organów bezpieczeństwa. Podjął działania po wniesieniu przez Cudzoziemca skargi, analizując już złożone dokumenty i wzywając go do przedłożenia kolejnych dokumentów w terminie 14 dni. Pomimo upływu kolejnych siedmiu miesięcy od wystosowania tego wezwania, Wojewoda nie poinformował tutejszego Sądu o załatwieniu sprawy. Analiza nieobszernego materiału dowodowego przez wiele miesięcy z pewnością wyczerpuje ustawową definicję przewlekłości z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., rozumianej jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ prowadził postępowanie przewlekle (pkt I sentencji wyroku), a brak informacji od Wojewody o załatwieniu sprawy dodatkowo i dobitnie trafność tej oceny potwierdza. 3.14. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Należy przy tym uznać – mając na uwadze podniesione w odpowiedzi na skargę i znane Sądowi z urzędu okoliczności związane ze znaczną liczbą zawisłych przed organem spraw dotyczących cudzoziemców – że przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane było zasadniczo okolicznościami niezależnymi od poszczególnych pracowników. Jednak podkreślenia wymaga kwestia, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2022 r., poz. 135), wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Zatem Wojewoda, po zidentyfikowaniu ryzyka niezałatwiania w terminach wniosków w sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, powinien był podjąć odpowiednie działania naprawcze. Zagadnienia związane z trudnościami organizacyjnymi w wykonywaniu zadań przez obsługujący Wojewodę urząd nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla uczestników postępowania, polegających na bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu dotyczących ich spraw. 3.15. Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). 3.16. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 150 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa czy też prawem do dobrej administracji. Sąd miarkował przyznaną kwotę, mając na względzie także fakt, że – jak wynika z akt sprawy – przewlekłość organu spowodowana była także nieprawidłową wykładnią przepisów, uwzględniając przy tym rozbieżności, jakie zarysowują się w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych. 3.17. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł, kwota opłaty skarbowej w wysokości 17 zł oraz kwota wynagrodzenia pełnomocnika Strony, będącego radca prawnym, w wysokości 480 zł (pkt V sentencji wyroku).